Neutralidad competitiva frente a empresas estatales

Qué es

La neutralidad competitiva es el principio según el cual ninguna empresa, por el solo hecho de ser propiedad del Estado, debería tener ventajas (o desventajas) frente a sus competidores privados cuando ambos participan en el mismo mercado. La pregunta de fondo no es si el Estado debe tener empresas, sino si, cuando las tiene, compiten en igualdad de condiciones.

La OCDE ha sistematizado el concepto en un informe de referencia (OCDE, 2012) y en una recomendación formal a sus países miembros (OCDE, 2021). Ahí identifica las fuentes típicas de ventaja indebida de una empresa estatal:

• Financiamiento más barato. Los acreedores suponen que el fisco respaldará a la empresa si tiene problemas, por lo que le prestan a tasas cercanas a las del propio Estado. A veces el capital viene directamente del presupuesto público, sin exigencia de rentabilidad de mercado.
• Restricción presupuestaria blanda. Como describió Kornai (1986), una empresa que sabe que será rescatada si pierde dinero no enfrenta la misma disciplina que una empresa privada, que puede quebrar. Esto debilita los incentivos a controlar costos y a evaluar bien sus inversiones.
• Exenciones y tratos regulatorios especiales. Por ejemplo, exenciones tributarias, inmunidad frente a ciertas normas o una fiscalización menos exigente.
• Demanda cautiva o preferente. Compras públicas que se dirigen a la empresa estatal sin licitación competitiva o con reglas que la favorecen.
• Subsidios cruzados. Cuando la empresa tiene actividades monopólicas o con fines sociales, puede usar esos ingresos o financiamiento para cobrar por debajo de su costo en los segmentos donde compite con privados.

Para corregir estas distorsiones, las herramientas habituales son separar contablemente las actividades comerciales de las no comerciales, exigir a la empresa estatal una tasa de retorno comparable a la del mercado, someterla a los mismos impuestos y regulaciones que sus competidores, y compensar de forma explícita y transparente las obligaciones de servicio público que el Estado le encargue. Australia fue pionera en aplicar esto como política nacional a partir de la reforma de competencia de los años noventa.

En Chile, el principio tiene anclaje constitucional. El artículo 19 N° 21 de la Constitución establece que el Estado solo puede desarrollar actividades empresariales si una ley de quórum calificado lo autoriza, y que en tal caso esas actividades quedan sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, salvo excepciones fundadas.

Conviene distinguir dos debates que suelen mezclarse. Uno es positivo y técnico: si una empresa estatal compite, ¿tiene ventajas que distorsionan el mercado? El otro es normativo: ¿debería el Estado ser empresario? La neutralidad competitiva responde al primero; el segundo depende además de la evidencia sobre desempeño y de juicios de valor sobre el rol del Estado.

Cómo lo explicó el programa

En el episodio del 21 de octubre de 2026 [btm-2026-10-21], bajo el tema "El Estado empresario compite con ventajas desleales", el programa planteó una posición crítica de la actividad empresarial estatal. El argumento central fue que el Estado no debería hacer negocios, porque dispone de capital financiado con impuestos a un costo que los privados no pueden obtener y cuenta con demanda cautiva: Fuerzas Armadas, municipios y ministerios.

Pepe Arias lo resumió así: "Tiene un capital disponible en condiciones que no la tienen los privados."

La observación coincide con dos de las fuentes de ventaja que identifica la literatura: el costo de financiamiento y la demanda preferente del propio sector público. El programa agregó dos ideas más. La primera es que la expansión de la empresa estatal no tiene un límite natural, porque no enfrenta la amenaza de quiebra que frena a una empresa privada. Esto se vincula con la restricción presupuestaria blanda. La segunda es que está comprobado internacionalmente que el Estado no es buen administrador.

Esta última afirmación tiene respaldo empírico relevante. Revisiones amplias de estudios sobre privatización encuentran, en general, mejoras de eficiencia y rentabilidad tras el traspaso a manos privadas (Megginson y Netter, 2001). Sin embargo, los resultados varían según el sector, el grado de competencia y la calidad de la regulación. Por eso la neutralidad competitiva, tal como la promueve la OCDE, no exige eliminar las empresas estatales: exige que, si existen, no compitan con ventajas artificiales.

Relación con otros conceptos

La neutralidad competitiva se apoya directamente en la teoría de la restricción presupuestaria blanda, desarrollada por Kornai y luego formalizada junto a Maskin y Roland (2003). También se conecta con el problema de agencia en empresas públicas. Los administradores responden a autoridades políticas que pueden perseguir objetivos distintos a la eficiencia, como el empleo o el apoyo electoral, un punto que Shleifer y Vishny (1994) desarrollaron en su análisis sobre políticos y empresas.

El concepto se cruza con la política de libre competencia y con las reglas sobre ayudas de Estado, como las de la Unión Europea, que buscan impedir que los subsidios públicos distorsionen los mercados. También se relaciona con las fallas de mercado y monopolios naturales, que son el argumento clásico para justificar la presencia estatal en ciertos sectores. Por último, tiene vínculos con los subsidios cruzados y con el debate más amplio sobre privatización y propiedad pública frente a propiedad privada.

Fuentes y lecturas

• OCDE (2012), Competitive Neutrality: Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business, OECD Publishing.
• Kornai, J., Maskin, E. y Roland, G. (2003), "Understanding the Soft Budget Constraint", Journal of Economic Literature, 41(4).
• Shleifer, A. (1998), "State versus Private Ownership", Journal of Economic Perspectives, 12(4).
• Megginson, W. y Netter, J. (2001), "From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization", Journal of Economic Literature, 39(2).
• Stiglitz, J. y Rosengard, J. (2015), Economics of the Public Sector, 4.ª ed., W. W. Norton (hay traducción al español en Antoni Bosch).