Presupuesto heredado como restricción al gobierno entrante

Qué es

En Chile el año fiscal es el año calendario, pero el mandato presidencial parte el 11 de marzo. Esa desincronización de dos meses y medio produce, cada cuatro años, una situación peculiar: el presupuesto que un gobierno entrante ejecuta durante nueve de sus primeros doce meses no lo escribió él. Lo redactó, negoció y despachó su antecesor, entre septiembre y diciembre del año anterior, sabiendo ya quién había ganado la elección.

La restricción es institucional antes que política. El artículo 67 de la Constitución obliga al Presidente a presentar el proyecto de Ley de Presupuestos al menos tres meses antes de que empiece a regir, y le da al Congreso sesenta días para despacharlo: si no lo hace, rige el proyecto del Ejecutivo. Además, el Congreso no puede alterar la estimación de ingresos ni aumentar el gasto; solo puede reducir partidas, y ni siquiera las que están fijadas por ley permanente. Es decir, se trata de un instrumento de iniciativa casi exclusivamente presidencial —pero del presidente que se va.

A esa asimetría de calendario se suma la rigidez estructural del gasto. La mayor parte de un presupuesto moderno no se decide cada año: pensiones, salud, remuneraciones del sector público, transferencias y arrastres de inversión están comprometidos por leyes permanentes o por contratos plurianuales. El margen efectivo de reasignación de un gobierno entrante suele ser una fracción menor del total, así que la discusión anual —que en la prensa se cuenta como si todo estuviera en juego— se libra sobre el borde y no sobre el cuerpo del gasto.

La teoría económica formaliza por qué el gobierno saliente podría, además, usar ese margen deliberadamente. Persson y Svensson (1989) mostraron que un gobierno que anticipa perder el poder y que discrepa con su sucesor sobre el nivel del gasto tiene incentivos a endeudarse hoy, precisamente para estrechar el espacio fiscal del que viene: la deuda funciona como un compromiso que ata al adversario. Alesina y Tabellini (1990) llegaron al mismo resultado por otra vía —el desacuerdo es sobre la composición del gasto, no su nivel— y derivaron una predicción contrastable: a mayor inestabilidad política y mayor polarización, mayor sesgo deficitario. El punto de esta literatura no es moral sino analítico: el déficit heredado no requiere irresponsabilidad para aparecer; basta con alternancia y preferencias distintas.

Hay una segunda fuerza, y opera dentro de cualquier gobierno, entrante o saliente. Weingast, Shepsle y Johnsen (1981) la describieron como un problema de fondo común: cada cartera internaliza el beneficio íntegro de su programa, pero solo una fracción del costo tributario, que se reparte entre todas. Sumadas, las peticiones sectoriales exceden siempre lo que el gobierno como conjunto quiere gastar. De ahí que von Hagen y Harden (1995) encontraran que los países con procesos presupuestarios top-down —un techo agregado fijado antes de negociar con los ministerios, o un ministro de Hacienda con poder de veto— exhiben sistemáticamente menos déficit que aquellos donde el total emerge de sumar demandas. Anunciar el crecimiento del gasto antes de recibir las solicitudes es, en ese marco, un dispositivo de compromiso en el sentido de Kydland y Prescott (1977): sirve justamente porque hace costoso desdecirse después.

Conviene, eso sí, no exagerar la jaula. La restricción heredada es porosa: el gobierno entrante puede reasignar dentro de partidas, subejecutar, dictar decretos, y sobre todo enviar su propio proyecto en el mes noveno de su primer año. Lo que hereda no es un destino, sino un punto de partida y un costo político por moverse de él. La contraparte de eso es discursiva: la "herencia recibida" es también el argumento más disponible para explicar cualquier resultado adverso durante el primer año, lo que vuelve difícil separar la restricción real de su uso retórico.

Cómo lo explicó el programa

En Buenas Tardes Mercado del 7 de septiembre de 2026, el panel abrió la discusión de la Ley de Presupuestos 2027 marcando exactamente ese corte. La ley vigente, señalaron, la dejó el gobierno de Boric y el ministro Grau sabiendo que la ejecutaría un gobierno de signo contrario —"con cierta intencionalidad", según la lectura del panel, que es la conjetura que Persson y Svensson formalizaron cuarenta años antes—. La que empieza a discutirse ahora es de otra naturaleza. En palabras de Pepe Arias, "es la primera que va a preparar el gobierno del presidente Kast para sí misma".

El programa puso el dedo en la tensión aritmética que sigue: un crecimiento del gasto anunciado entre 0% y 1%, mientras hay ministros pidiendo alzas de 24% para su cartera. Esa distancia no es una anécdota de negociación, es el problema del fondo común en su forma más nítida —y el techo agregado anunciado de antemano es la herramienta que la literatura de instituciones presupuestarias recomienda para contenerlo.

Relación con otros conceptos

Este concepto es el caso límite del sesgo deficitario, y se apoya en la rigidez del gasto público para explicar por qué la herencia pesa. Su contrapeso institucional en Chile es la regla de balance estructural, que fija el ancla fiscal en términos cíclicamente ajustados y traslada la discusión desde el gasto nominal hacia la sostenibilidad de la deuda pública. Se distingue del ciclo político presupuestario —que describe la expansión del gasto antes de una elección para ganarla, no después de perderla— aunque ambos comparten la misma raíz de inconsistencia temporal en política económica. Y del lado del proceso, dialoga con el problema del fondo común en la asignación sectorial y con el espacio fiscal disponible para responder a un shock.

Fuentes y lecturas

• Persson, T. y Svensson, L. E. O. (1989), "Why a Stubborn Conservative Would Run a Deficit: Policy with Time-Inconsistent Preferences", The Quarterly Journal of Economics, 104(2).
• Alesina, A. y Tabellini, G. (1990), "A Positive Theory of Fiscal Deficits and Government Debt", The Review of Economic Studies, 57(3).
• Weingast, B., Shepsle, K. y Johnsen, C. (1981), "The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics", Journal of Political Economy, 89(4).
• von Hagen, J. y Harden, I. (1995), "Budget processes and commitment to fiscal discipline", European Economic Review, 39(3-5).
• Marcel, M., Guzmán, M. y Sanginés, M. (2014), Presupuestos para el desarrollo en América Latina, Banco Interamericano de Desarrollo.