Afectación de impuestos a un destino específico (earmarking)

Qué es

La afectación de impuestos (en inglés, earmarking) es la práctica de destinar por ley la recaudación de un tributo a un gasto o beneficiario determinado, en lugar de que ingrese a una bolsa común de "rentas generales" desde la cual el presupuesto se reparte cada año. Ejemplos típicos son un impuesto a los combustibles que financia carreteras, un impuesto al tabaco destinado a salud o un impuesto a una actividad local cuyo producto queda en la comuna donde se genera.

La alternativa es el principio de unidad de caja: todo lo recaudado entra a un fondo único y el Congreso decide su uso en la discusión presupuestaria. La tradición clásica de las finanzas públicas tiende a preferir este principio, porque permite comparar todos los gastos entre sí y asignar recursos según prioridades del momento, no según cuánto rinde un impuesto en particular (Musgrave, 1959).

El análisis económico moderno del earmarking parte de Buchanan (1963), quien sostuvo que la afectación no es necesariamente una ineficiencia. En su planteamiento, cuando el ciudadano sabe en qué se gastará un impuesto puede "votar" con más información sobre cuánto pagar y cuánto servicio recibir, algo parecido a comprar un bien con precio visible. La caja única, en cambio, junta todo en un paquete que se aprueba o rechaza en bloque.

Los argumentos a favor suelen ser tres:

1. Principio del beneficio: quien usa o genera la necesidad de un gasto lo financia. La idea viene de Wicksell (1896) y conecta impuesto y contraprestación.
2. Aceptabilidad política: un impuesto nuevo es más fácil de aprobar si se sabe a dónde va.
3. Correspondencia territorial: si una actividad genera costos en un lugar (tráfico, seguridad, infraestructura), tiene sentido que los recursos queden ahí. Olson (1969) llamó a esto equivalencia fiscal: que coincidan quienes pagan, quienes deciden y quienes se benefician.

Los argumentos en contra también son conocidos. La afectación introduce rigidez: el gasto queda atado a la recaudación de un tributo, que puede crecer más o menos de lo que el fin requiere. Además, el dinero es fungible: si un ministerio recibe un ingreso afectado, el gobierno puede recortarle el aporte de rentas generales y el efecto neto sobre el gasto se diluye. Una revisión del Banco Mundial sobre experiencias en países en desarrollo concluyó que la afectación tiende a fragmentar el presupuesto y a dificultar la gestión fiscal, aunque reconoce casos donde funciona bien, como los cargos a usuarios (McCleary, 1991).

En Chile el tema tiene rango constitucional. El artículo 19 N°20 de la Constitución establece que los tributos ingresan al patrimonio de la Nación y no pueden estar afectos a un destino determinado, con excepciones: fines de defensa nacional y tributos sobre actividades o bienes con clara identificación regional o local, que pueden aplicarse al financiamiento de obras de desarrollo por autoridades regionales o comunales. El impuesto específico a los casinos, que se reparte entre municipios y gobiernos regionales, se apoya en esa excepción.

Cómo lo explicó el programa

En el episodio del 28 de octubre de 2026 ([btm-2026-10-28]), en el bloque "Cuatro correcciones al proyecto de apuestas", Pepe Arias revisó el proyecto que regula las apuestas en línea. Consideró razonable una tasa de 22% para atraer a los operadores a la formalidad, pero exigió coherencia con el tratamiento de los casinos presenciales:

"lamento decirle que tiene que cobrarle la misma tasa a los casinos"

El argumento sobre afectación vino a continuación: si el impuesto de los casinos financia a municipios y gobiernos regionales, el de las apuestas en línea no debería ir a rentas generales. El punto es de neutralidad. Dos actividades que compiten por el mismo cliente deberían enfrentar la misma carga tributaria y el mismo destino de la recaudación. Si no, el Estado favorece un canal sobre otro y genera un trato desigual entre territorios. En el mismo bloque, Arias calificó la prohibición total de publicidad como prohibicionismo y consideró correcta y viable la protección de menores mediante biometría.

Relación con otros conceptos

La afectación se entiende mejor junto al principio del beneficio, que justifica cobrar a quien recibe el servicio, y su contraparte, el principio de capacidad de pago, que se asocia más naturalmente con la caja única. También se relaciona con los impuestos pigouvianos (Pigou, 1920), que gravan actividades con externalidades negativas. Con frecuencia se propone destinar su recaudación a mitigar el daño, aunque en teoría el impuesto corrige la conducta sin importar en qué se gaste lo recaudado.

La fungibilidad del dinero y el llamado efecto flypaper (el hallazgo empírico de que las transferencias a gobiernos locales tienden a "quedarse pegadas" donde aterrizan, elevando el gasto más que un aumento equivalente del ingreso local; Hines y Thaler, 1995) ayudan a evaluar si una afectación cambia realmente el gasto final. En el plano territorial, se vincula con el federalismo fiscal y la descentralización. En el caso de apuestas y casinos, el concepto clave es la neutralidad tributaria: evitar que el sistema de impuestos distorsione la elección entre sustitutos cercanos y abra espacio al arbitraje regulatorio.

Fuentes y lecturas

• Buchanan, J. M. (1963), "The Economics of Earmarked Taxes", Journal of Political Economy, 71(5), 457-469.
• Musgrave, R. A. (1959), The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, McGraw-Hill.
• McCleary, W. (1991), "The Earmarking of Government Revenue: A Review of Some World Bank Experience", The World Bank Research Observer, 6(1), 81-104.
• Olson, M. (1969), "The Principle of 'Fiscal Equivalence': The Division of Responsibilities among Different Levels of Government", American Economic Review, 59(2), 479-487.
• Stiglitz, J. E. y Rosengard, J. K. (2015), Economics of the Public Sector, 4.ª ed., W. W. Norton.