Atribución exclusiva del Ejecutivo en la estimación de ingresos fiscales

Qué es

En Chile, la cifra que dice cuánta plata va a recaudar el Estado el año próximo no la discute el Congreso: la fija el Presidente. La Constitución lo dice sin ambigüedad en su artículo 67: "El Congreso Nacional no podrá aumentar ni disminuir la estimación de los ingresos", y la estimación del rendimiento de los recursos que consulta la Ley de Presupuestos "corresponderá exclusivamente al Presidente de la República, previo informe de los organismos técnicos respectivos". Sumado al artículo 65 —iniciativa exclusiva del Ejecutivo en administración financiera y presupuestaria— y a la regla de que el proyecto se convierte en ley si el Congreso no despacha en 60 días, el resultado es uno de los procesos presupuestarios más centralizados del mundo democrático (Baldez y Carey, 1999).

Esa concentración no es un descuido: es un diseño. La economía política del presupuesto describe el problema del fondo común (common pool): cuando muchos legisladores deciden gastos que benefician a su distrito pero se financian con impuestos de todo el país, cada uno internaliza el beneficio completo y solo una fracción del costo, y el agregado gasta de más. Weingast, Shepsle y Johnsen (1981) formalizaron esa aritmética como la "ley de 1/n". La respuesta institucional estándar es centralizar: concentrar la decisión en un agente que sí enfrenta el costo agregado —el ministro de Hacienda o el Presidente— y restringir la capacidad del legislativo de agregar gasto. Von Hagen y Harden (1995) y Alesina y Perotti (1999) mostraron que los países con procedimientos presupuestarios más jerárquicos exhiben, en promedio, déficits menores. La disciplina fiscal comparada de Chile suele atribuirse en buena parte a este arreglo.

El costo aparece del otro lado. El mismo monopolio que disciplina a los parlamentarios elimina el contrapeso sobre quien proyecta. Y la estimación de ingresos no es un pronóstico académico: es el techo legal del gasto autorizado. Si el Ejecutivo estima que entrarán 100, puede pedir autorización para gastar 100. Nadie puede votar que entrarán 90. El incentivo, entonces, no es acertar sino estimar alto. Frankel (2011) documentó que las agencias oficiales de presupuesto son sistemáticamente optimistas —no ruidosas, sino sesgadas en una dirección—, que el sesgo crece con el horizonte de proyección y que se agrava en los auges, justo cuando la prudencia rendiría más.

La consecuencia es asimétrica en el tiempo. La atribución se ejerce ex ante, cuando el error todavía no existe y no se puede demostrar; la factura llega ex post, cuando los ingresos no aparecen y la brecha se cierra con deuda, con recortes de emergencia a mitad de año o con ambos. Y no hay sanción, porque una proyección equivocada no es una mentira: siempre es defendible como error de buena fe. Ahí está la distinción que ordena todo el debate. Un error de proyección es inevitable y su signo debería ser aleatorio. Un sesgo tiene dirección constante, y solo se diagnostica mirando una serie de años, no un año.

Chile intentó tapar ese hueco sin tocar la atribución constitucional. La regla de balance estructural (2001), la Ley 20.128 de Responsabilidad Fiscal (2006), los comités independientes que fijan el PIB tendencial y el precio de referencia del cobre —sacando los dos parámetros más manipulables de las manos del ministerio— y el Consejo Fiscal Autónomo creado por la Ley 21.148 (2019), que evalúa y publica su opinión sobre las estimaciones. Todos operan por costo reputacional y transparencia. Ninguno tiene veto: la cifra sigue siendo del Presidente.

Cómo lo explicó el programa

El 21 de agosto de 2026, en Buenas Tardes Mercado, Agustín Romero desarmó el mecanismo con el tema "La estimación de ingresos como fraude al Congreso" [btm-2026-08-21]. Su punto es exactamente el de arriba, pero contado desde la sala: los parlamentarios no pueden pronunciarse sobre el artículo 1 del Presupuesto —el que estima los ingresos—, lo fija el Ejecutivo y al Congreso solo le queda controvertirlo verbalmente. Esa asimetría, dijo, permite convertir una estimación optimista en una autorización de gasto mayor sin contrapeso alguno.

Su formulación fue: "no podés seguir utilizando la estimación de ingresos para lograr una autorización de gasto mayor". El ejemplo que dio es el ciclo completo: durante el gobierno anterior se le respondía que los ingresos daban para gastar 100, y esos 100 nunca aparecieron. Romero calificó eso como un fraude al Congreso, que es una caracterización política y no una figura legal: nada de lo que describe es ilegal, y ese es precisamente el problema que señala.

Lo que le da peso al pasaje es el cierre: advirtió que ahora su propio sector deberá demostrar coherencia en la próxima Ley de Presupuestos. La crítica al mecanismo solo es una crítica al mecanismo si sobrevive al cambio de quién lo ejerce.

Relación con otros conceptos

Es una aplicación directa del sesgo deficitario y del problema del fondo común: la atribución exclusiva es el remedio, y el sesgo de optimismo en las proyecciones es su efecto secundario. Conecta con la regla de balance estructural y los ingresos cíclicamente ajustados, que existen para impedir que un auge transitorio de precios se gaste como si fuera permanente, y con la prociclicidad fiscal que esas reglas buscan corregir. Toca también la credibilidad y la consistencia temporal de la política económica —una autoridad que sistemáticamente estima alto pierde el valor informativo de su propia cifra— y el problema principal-agente entre un Congreso que autoriza y un Ejecutivo que informa. Por último, se cierra sobre la restricción presupuestaria intertemporal: un ingreso que no llega no desaparece del balance, se transforma en deuda.

Fuentes y lecturas

• República de Chile (1980, texto refundido 2005), Constitución Política de la República, arts. 65 y 67.
• Baldez, L. y Carey, J. (1999), "Presidential Agenda Control and Spending Policy: Lessons from General Pinochet's Constitution", American Journal of Political Science 43(1).
• Von Hagen, J. y Harden, I. (1995), "Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline", European Economic Review 39(3-4).
• Alesina, A. y Perotti, R. (1999), "Budget Deficits and Budget Institutions", en Poterba, J. y von Hagen, J. (eds.), Fiscal Institutions and Fiscal Performance, University of Chicago Press.
• Frankel, J. (2011), "Over-optimism in Forecasts by Official Budget Agencies and Its Implications", Oxford Review of Economic Policy 27(4).