Ausencia de una cifra oficial única sobre el propio aparato estatal

Qué es

No existe una cifra única de empleo público porque no existe una definición única de "Estado". El problema es, antes que administrativo, de perímetro: dónde se traza el borde de la organización. La contabilidad nacional lo resuelve por convención. El Sistema de Cuentas Nacionales 2008 separa el gobierno general —las unidades que producen bienes y servicios no de mercado financiados con impuestos— de las empresas públicas, que venden a precios económicamente significativos y se clasifican como sociedades. Un mismo trabajador cambia de categoría según de qué lado del borde quede su empleador, y ese borde se mueve cuando una función se externaliza a una corporación, se traspasa a un municipio o se organiza como servicio local. Es el mismo problema que Coase (1937) planteó para la empresa privada al preguntar por qué ciertas transacciones ocurren dentro de la firma y otras en el mercado: la frontera de la organización no viene dada por la naturaleza, se decide, y por eso se puede discutir.

El segundo eje es la relación laboral. En Chile conviven planta, contrata, Código del Trabajo y honorarios, y esta última figura es formalmente una compra de servicios: aparece en una línea de gasto, no en una dotación. Contar solo dotación subestima el aparato; contar todo lo que se paga a personas naturales lo sobreestima con asesorías puntuales. Ninguna de las dos respuestas es tramposa, y por eso ambas circulan.

El tercer eje es de quién es el registro y para qué se creó. Los datos de personal del Estado nacen para pagar remuneraciones, para controlar la legalidad de los nombramientos o para cumplir con la transparencia activa; ninguno nace como censo estadístico. Convertir registros administrativos en estadística exige armonizar unidades, períodos de referencia y definiciones, y esa transformación es un trabajo en sí mismo, no un subproducto gratuito (Wallgren y Wallgren, 2007). A eso se suma una diferencia de unidad que explica buena parte de la brecha: los registros cuentan vínculos contractuales —quien tiene dos contratos aparece dos veces— mientras las encuestas de hogares cuentan personas que declaran su sector de ocupación. Son dos instrumentos midiendo cosas parecidas pero distintas, y su discrepancia es esperable, no escandalosa.

Lo que sí es escandaloso, y aquí la teoría se pone incómoda, es que nadie declare el margen. Morgenstern (1963) dedicó un libro entero a mostrar que las cifras económicas cargan errores de medición grandes y que el peligro no es el error sino la ilusión de precisión: publicar un número al dígito sin decir qué incluye ni con qué holgura. Un rango honesto y documentado sería mejor estadística que veinte números exactos e inconmensurables.

Por qué importa. Weber (1922) puso el expediente en el centro de la dominación burocrática: la administración moderna se sostiene en el registro escrito. Un aparato que no puede leer su propio registro pierde la base de su autoridad técnica. Niskanen (1971) mostró la consecuencia práctica: la oficina pública conoce sus costos mejor que quien la financia, y esa asimetría le permite negociar presupuesto por sobre lo eficiente. Cuando ni la propia oficina conoce su tamaño, la asimetría deja de ser estratégica y pasa a ser ignorancia compartida. Y Scott (1998) describió cómo el Estado moderno hace legible a la sociedad —catastros, apellidos, unidades de medida estandarizadas— para poder gobernarla; el caso chileno invierte el foco: el aparato que ordenó a los demás no se ordenó a sí mismo. Hayek (1945) argumentó que el conocimiento relevante está disperso y que ninguna mente central lo reúne; conviene recordar que esa dispersión no se detiene en la puerta del ministerio.

La consecuencia operativa es simple. Sin denominador no hay productividad del sector público, no hay comparación internacional seria —la OECD publica empleo público como porcentaje del empleo total justamente sobre la definición de gobierno general— y no hay línea base contra la cual medir una reforma. Una discusión sobre "achicar el Estado" sin cifra acordada es una discusión sobre anécdotas.

Cómo lo explicó el programa

En Buenas Tardes Mercado del 11 de agosto de 2026, el panel dedicó el bloque al asunto bajo un título que era ya la tesis: nadie sabe cuántas personas trabajan para el Estado de Chile. El punto de partida fue la cifra de la comisión de transparencia —del orden de 850.000 personas al cierre de 2024, cerca del 9%-10% de un mercado laboral de nueve millones—, y de inmediato el desarme: al cruzar transparencia, Contraloría y otras fuentes aparecen veinte cifras distintas, porque el conteo se ramifica entre gobierno central, municipios, salud y educación. Pepe Arias lo dejó en una frase: "nadie sabe a ciencia cierta cuántos trabajadores tiene el Estado hoy".

La lectura del programa fue normativa, no técnica: que un aparato estatal no sea capaz de decir cuánta gente trabaja para él es impresentable, y cualquier reforma debería partir por ahí. Vale la pena separar las dos capas. La ramificación entre niveles y regímenes es un hecho institucional que también existe en países con estadística impecable; lo que falta no es un dato oculto, sino una autoridad que fije el perímetro, publique la serie y se haga cargo de mantenerla. Esa distinción es la que convierte una queja en una agenda.

Relación con otros conceptos

Se apoya en la asimetría de información y en la relación principal-agente entre el Congreso —que aprueba el presupuesto— y los servicios que lo ejecutan: la brecha de medición es exactamente la ventaja informativa del agente. Toca el debate sobre el tamaño del Estado y el gasto público, que sin denominador estable se vuelve retórico, y la productividad del sector público, imposible de estimar sin dotación confiable. Comparte familia con la calidad de las estadísticas oficiales y con la credibilidad institucional que de ellas depende, y con la formalidad laboral, porque el honorario público es una zona gris equivalente a la que se discute en el sector privado. Por último, dialoga con la descentralización fiscal: la fragmentación del conteo es el reflejo estadístico de una fragmentación real de empleadores.

Fuentes y lecturas

• Naciones Unidas, FMI, OCDE, Banco Mundial y Comisión Europea (2009), System of National Accounts 2008 — capítulos 4 y 22, la definición de gobierno general y su frontera con las empresas públicas.
• Fondo Monetario Internacional (2014), Government Finance Statistics Manual 2014, FMI — el mismo perímetro, aplicado a estadísticas fiscales comparables.
• Morgenstern, O. (1963), On the Accuracy of Economic Observations, 2ª ed., Princeton University Press.
• Wallgren, A. y Wallgren, B. (2007), Register-based Statistics: Administrative Data for Statistical Purposes, Wiley.
• Niskanen, W. (1971), Bureaucracy and Representative Government, Aldine-Atherton.
• Scott, J. C. (1998), Seeing Like a State, Yale University Press (ed. española: Vender como un Estado, Eudeba/Trotta según edición).
• Para el caso chileno, la serie anual de estadísticas de recursos humanos del sector público que publica la Dirección de Presupuestos (DIPRES) es el punto de comparación obligado: declara su propio perímetro, y ese perímetro explica buena parte de la diferencia con los conteos de transparencia.