Base de comparación del crecimiento del gasto presupuestario

Qué es

Cuando se anuncia que el gasto público "crece 2,7%" o "crece 1,5%", la cifra no dice nada por sí sola: siempre es un crecimiento respecto de algo. Ese "algo" es la base de comparación, es decir, el monto de referencia contra el cual se mide la variación del presupuesto propuesto o aprobado. Elegir una base u otra puede cambiar bastante el resultado, aunque el gasto que se está midiendo sea exactamente el mismo.

En la discusión presupuestaria chilena aparecen habitualmente tres bases:

1. Ley contra ley: se compara el presupuesto propuesto para el año siguiente con la Ley de Presupuestos aprobada para el año en curso. Es la comparación más "limpia" en términos formales, porque enfrenta dos documentos equivalentes, pero ignora lo que efectivamente ocurrió durante el año. La ley inicial suele modificarse con decretos, reasignaciones y leyes especiales.
2. Ley contra ejecución (o ejecución proyectada): se compara el presupuesto propuesto con el gasto que efectivamente se ejecutó o se espera ejecutar al cierre del año. Refleja mejor el esfuerzo fiscal real, aunque depende de una proyección que todavía puede cambiar.
3. Ley contra ley vigente o modificada: se usa como base el presupuesto del año en curso con todas las modificaciones incorporadas a la fecha. Es una posición intermedia entre las dos anteriores.

A esto se suma otra decisión: si el crecimiento se mide en términos nominales (pesos corrientes) o reales (descontando la inflación con algún deflactor). En Chile la convención oficial es reportar variaciones reales, pero distintos medios o analistas pueden usar supuestos de inflación diferentes.

El problema de fondo es conocido en la literatura de presupuestos públicos. Wildavsky (1964) mostró que el presupuesto se discute de forma incremental: los actores no evalúan el gasto total desde cero, sino la diferencia respecto de una "base" que se da por establecida. Por eso definir cuál es la base no es un detalle técnico, sino parte de la disputa política. Además, la manera en que se presenta una misma cifra influye en cómo se percibe. Tversky y Kahneman (1981) documentaron este "efecto de encuadre" (framing): dos descripciones equivalentes de una misma realidad pueden llevar a juicios distintos según el punto de referencia que se destaque.

Ninguna base es la "verdadera". Cada una responde una pregunta distinta. La comparación ley contra ley muestra cuánto cambia la autorización de gasto. La comparación contra la ejecución muestra cuánto cambia el gasto efectivo. Las dos pueden usarse de forma legítima siempre que se explicite cuál es la base. El enredo aparece cuando se comparan cifras construidas sobre bases distintas como si fueran equivalentes.

Cómo lo explicó el programa

En el episodio del 9 de octubre de 2026 [bdm-2026-10-09], el tema se discutió a propósito de la presentación del presupuesto. Pepe Arias observó que La Tercera, El Mercurio y la propia Dipres estaban reportando el crecimiento del gasto con bases distintas, lo que producía un enredo de cifras difícil de seguir para el público. Su recomendación al gobierno fue directa: "Segundo, usen una sola base de comparación," para que la conversación pública se ordenara en torno a un número común.

En el mismo episodio, otro panelista matizó la propuesta. A su juicio, es voluntarioso esperar que exista una sola base, porque cada actor va a usar la que más le convenga a su argumento. Recordó que el gobierno ya había entregado dos cifras: 1,5% contra la ejecución y 2,7% ley contra ley. Su crítica apuntó más a la estrategia comunicacional que a la técnica. Si el objetivo era mostrar que no hay un ajuste fiscal profundo, o restar argumentos a quienes niegan que exista un ajuste, convenía destacar la cifra más alta: "yo habría partido por poner en el eje la comparación más alta, por último,".

El intercambio resume bien las dos caras del concepto. La técnica pide transparencia y consistencia en la base. La política lleva a cada actor a encuadrar la cifra a su favor.

Relación con otros conceptos

La base de comparación está ligada a la distinción entre presupuesto aprobado y presupuesto ejecutado, y al grado de ejecución presupuestaria de cada año. También se relaciona con la diferencia entre variables nominales y reales, porque la tasa de crecimiento depende del deflactor utilizado.

En Chile se conecta además con la regla de balance estructural, que fija el gasto compatible con los ingresos estructurales del fisco (Marcel et al., 2001). Por eso el debate sobre cuánto "crece" el gasto suele ser, en el fondo, un debate sobre la consolidación fiscal y la sostenibilidad de la deuda pública.

Desde la economía política, el concepto se vincula con el presupuesto incremental y con el efecto de encuadre de la economía conductual: el punto de referencia elegido condiciona la lectura de la cifra.

Fuentes y lecturas

• Wildavsky, A. (1964), The Politics of the Budgetary Process, Little, Brown.
• Tversky, A. y Kahneman, D. (1981), "The Framing of Decisions and the Psychology of Choice", Science, 211(4481), 453–458.
• Allen, R. y Tommasi, D. (eds.) (2001), Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries, OECD/SIGMA.
• Marcel, M., Tokman, M., Valdés, R. y Benavides, P. (2001), "Balance estructural: la base de la nueva regla de política fiscal chilena", Economía Chilena, 4(3), Banco Central de Chile.
• Fondo Monetario Internacional (2014), Government Finance Statistics Manual 2014, FMI.