Contratación transitoria de carácter permanente en el sector público

Qué es

La contratación transitoria de carácter permanente describe una situación en que un empleador —típicamente el Estado— sostiene relaciones laborales estables y de largo plazo bajo figuras jurídicas diseñadas para ser temporales. El vínculo es indefinido en los hechos, pero renovable y precario en el papel. En Chile la manifestación paradigmática es el empleo "a contrata" del sector público: un nombramiento que el Estatuto Administrativo (Ley N° 18.834) define como transitorio, con duración máxima hasta el 31 de diciembre de cada año, pero que en la práctica se renueva década tras década para funciones que son estructurales.

Económicamente el fenómeno se lee como un caso de segmentación del mercado laboral: dos grupos hacen trabajo comparable bajo condiciones contractuales y grados de protección muy distintos. La literatura de mercados duales —cuya formulación clásica es la de Doeringer y Piore (1971) en Internal Labor Markets and Manpower Analysis— distingue un segmento primario, con estabilidad, carrera y salarios ligados a la antigüedad, de uno secundario donde la rotación es alta y la protección baja. Lo particular del caso público chileno es que la frontera no la traza la productividad ni la tecnología, sino un cupo administrativo: la planta está fijada por ley y crece poco, mientras la demanda de personal crece por vías que no requieren cambiar esa ley.

Ese es el mecanismo económico de fondo, y tiene nombre: cuando una restricción cuantitativa se vuelve costosa de modificar, la actividad se desplaza al margen menos regulado. Es el mismo razonamiento con que Lindbeck y Snower (1988), en The Insider-Outsider Theory of Employment and Unemployment, explican por qué una protección alta para los "insiders" convive con contratos frágiles para los "outsiders": la protección no desaparece, se concentra. Y conecta con la observación de Blanchard y Landier (2002) sobre la reforma parcial de la protección al empleo en Francia: liberalizar solo el margen temporal, dejando intacto el permanente, no aumentó el empleo estable — multiplicó los contratos cortos y la rotación. La lección se traslada: la coexistencia de un régimen rígido y otro flexible no produce equilibrio, produce migración hacia el flexible.

Hay además un problema de incentivos del principal. Un jefe de servicio que puede contratar a contrata evita el costo político y legislativo de ampliar la planta, y traslada el riesgo al funcionario, que asume incertidumbre anual sobre su continuidad. La jurisprudencia ha reaccionado con la doctrina de la confianza legítima —la Contraloría General de la República ha dictaminado que la renovación sostenida por dos o más años genera una expectativa razonable de continuidad, que la administración no puede desconocer sin fundamento—, pero es un correctivo ex post: reduce la arbitrariedad sin corregir el desajuste entre la figura y su uso.

Cómo lo explicó el programa

El tema apareció en Buenas Tardes Mercado del 11 de agosto de 2026, en el bloque "El estatuto administrativo y la figura de 'a contrata'", donde el panel puso los números sobre la mesa. En la administración central, de unas 450.000 personas, el 61% está a contrata: contratos que corren del 1 de diciembre al 30 de noviembre y que en teoría debieran revisarse cada año, creados para proyectos particulares y transitorios, pero sostenidos por gente que lleva diez o quince años renovándose bajo esa figura. La planta —la que fija la ley— alcanza apenas el 18%-20% (unas 80.000-85.000 personas) y los honorarios otro 8%-9%. La conclusión del programa es directa: la ley que fija la planta simplemente no se respeta, porque todo el crecimiento del empleo público se canalizó por las otras vías.

El contraste que más peso tuvo en la conversación fue con el sector privado. El Código del Trabajo establece que más de tres boletas seguidas configuran una relación laboral y equivalen a contrato indefinido, y eso no admite discusión ante la Dirección del Trabajo. Es decir, el Estado exige a los privados un estándar que él mismo incumple en su propia casa. Pepe Arias lo cerró sin rodeos: "el Estado de Chile, que es el peor empleador que existe, no cumple las condiciones que el Estado de Chile [exige] a los privados".

Relación con otros conceptos

Se apoya en la dualidad del mercado laboral y en la protección al empleo como institución: quién carga con el ajuste cuando el empleo se contrae. Toca la rigidez de la planta fiscal y, por esa vía, el gasto público y su composición entre remuneraciones e inversión, porque un empleo formalmente transitorio se contabiliza y se presupuesta distinto de uno permanente aunque cueste lo mismo. Se cruza con la informalidad laboral —los honorarios públicos son su versión de cuello y corbata— y con el riesgo de captura política, ya que un vínculo renovable anualmente es también un instrumento de disciplina sobre el funcionario. Finalmente, remite a la credibilidad institucional: un regulador que no cumple la norma que impone erosiona el cumplimiento voluntario del resto.

Fuentes y lecturas

• Doeringer, P. y Piore, M. (1971), Internal Labor Markets and Manpower Analysis, D.C. Heath.
• Lindbeck, A. y Snower, D. (1988), The Insider-Outsider Theory of Employment and Unemployment, MIT Press.
• Blanchard, O. y Landier, A. (2002), "The Perverse Effects of Partial Labour Market Reform: Fixed-Term Contracts in France", The Economic Journal, 112(480), F214-F244.
• Boeri, T. y van Ours, J. (2021), The Economics of Imperfect Labor Markets, 3ª ed., Princeton University Press.
• Ley N° 18.834, Estatuto Administrativo (texto refundido: DFL N° 29 de 2004), República de Chile.