Dualidad planta y contrata en el empleo público

Qué es

En el sector público chileno conviven dos regímenes contractuales para hacer, muchas veces, exactamente el mismo trabajo. Los funcionarios de planta ocupan cargos permanentes fijados por ley en la dotación de cada servicio, con estabilidad en el empleo, carrera funcionaria y derecho a ascender. Los de contrata son transitorios por definición: su nombramiento dura como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año y debe renovarse. Ambos regímenes están en el Estatuto Administrativo (Ley 18.834, de 1989), que además establece un tercer carril —los honorarios— fuera del estatuto propiamente tal.

La teoría económica que ilumina esto no es la del empleo público sino la de los mercados laborales duales o segmentados. Doeringer y Piore (1971) formalizaron la distinción entre un mercado interno —donde los salarios y la asignación de puestos se rigen por reglas administrativas y no por precios— y un mercado externo competitivo, y mostraron que la frontera entre ambos tiende a institucionalizarse: los de adentro acumulan protección, los de afuera absorben el ajuste. Lindbeck y Snower (1988) le pusieron el mecanismo económico en su modelo de insiders-outsiders: los trabajadores protegidos tienen poder de negociación porque reemplazarlos tiene costos de rotación, y ese poder se ejerce fijando condiciones que encarecen la entrada de los desprotegidos. Saint-Paul (1996) agregó la dinámica política que cierra el círculo: una vez que los protegidos son mayoría en la mesa de negociación, votan por mantener la protección, y la reforma se vuelve políticamente inviable aunque sea eficiente. Esa es la razón por la cual las dualidades laborales se reforman casi siempre por el margen —creando figuras nuevas para los que entran— y casi nunca por el centro.

Aplicado al Estado, hay un segundo cuerpo teórico relevante: la economía política de la burocracia. Niskanen (1971) modeló al jefe de servicio como un maximizador de presupuesto que no enfrenta la disciplina del mercado; Weingast y Moran (1983) y la literatura posterior de principal-agente político mostraron que el gobierno de turno intenta controlar a la burocracia mediante nombramientos, y que la estabilidad estatutaria es precisamente el escudo que la burocracia opone a ese control. Ahí está la tensión: la inamovilidad se diseñó para proteger al servicio público de la captura partidista —un objetivo real y valioso, que en Chile tenía sentido explícito en 1989— y su efecto colateral es que cada intento de control político por la vía del nombramiento agrega gente sin poder restar.

Cómo lo explicó el programa

En Buenas Tardes Mercado del 21 de agosto de 2026, en el tema "Estatuto administrativo, inamovilidad y el crecimiento por capas del empleo público", Agustín Romero describió el mecanismo con una imagen que es, en rigor, el modelo de acumulación por capas: "cada gobierno que llega a través de su gente, pero la gente que llega no se va". El aparato, dijo, crece como una torta a la que se le agregan pisos.

El programa situó el origen del problema en la fecha de la norma: el Estatuto Administrativo es de 1989 y respondía a un momento histórico distinto, cuando lo urgente era garantizar la estabilidad de los funcionarios de planta. Hoy —fue el argumento— esa rigidez atenta contra un servicio público eficiente, eleva costos y genera duplicidad de funciones, porque las capas nuevas no reemplazan a las anteriores sino que se superponen a ellas.

El punto más fino de la conversación fue el reverso, y conviene subrayarlo porque es el que suele perderse: los buenos funcionarios fuera de planta hacen el mismo trabajo sin reconocimiento estatutario ni protección. La dualidad no es "protegidos productivos versus desprotegidos prescindibles"; es una frontera trazada por el año de ingreso y por la disponibilidad de cupos legales, no por el desempeño. Ese es exactamente el diagnóstico de Doeringer y Piore, y explica por qué el debate se abrió como mesa entre Hacienda, Trabajo y la ANEF: la reforma no es técnica, es una renegociación de la frontera.

Relación con otros conceptos

Esto es una variante institucional de la rigidez del mercado laboral y del costo de despido como parámetro que afecta tanto la contratación como la separación: cuando despedir es caro o imposible, la respuesta racional del empleador —incluido el Estado— es contratar por vías más flexibles, que es precisamente lo que produce la dualidad. Se conecta con la histéresis en el empleo, en el sentido de que la composición de la dotación depende de la historia de shocks (cada gobierno) y no converge a un nivel de equilibrio. Del lado fiscal, enlaza con la rigidez del gasto público: una masa salarial que solo crece convierte una parte creciente del presupuesto en gasto comprometido y reduce el margen de la política fiscal contracíclica. Y por el lado de la economía política, es un caso de captura y de costos de transacción políticos: un grupo concentrado que defiende un beneficio concentrado le gana sistemáticamente a un beneficio difuso repartido entre contribuyentes, la lógica que Olson (1965) describió para la acción colectiva.

Fuentes y lecturas

• Doeringer, P. y Piore, M. (1971), Internal Labor Markets and Manpower Analysis, Heath Lexington Books.
• Lindbeck, A. y Snower, D. (1988), The Insider-Outsider Theory of Employment and Unemployment, MIT Press.
• Saint-Paul, G. (1996), Dual Labor Markets: A Macroeconomic Perspective, MIT Press.
• Niskanen, W. (1971), Bureaucracy and Representative Government, Aldine-Atherton.
• Olson, M. (1965), The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Harvard University Press.
• Ley 18.834, Estatuto Administrativo (1989), Biblioteca del Congreso Nacional de Chile — texto vigente en bcn.cl/leychile.