Licencia social para operar (legalidad versus legitimidad)

Qué es

La licencia social para operar es la aceptación, aprobación o tolerancia que una comunidad, o la sociedad en general, le otorga a una empresa, una industria o una institución para que funcione. A diferencia de un permiso ambiental, una concesión o una ley habilitante, no la emite ninguna autoridad ni queda escrita en un documento. Existe mientras las personas afectadas consideren que esa actividad es aceptable, y puede retirarse en cualquier momento.

El término se popularizó en la minería a fines de los años noventa. Se atribuye a Jim Cooney, entonces ejecutivo de Placer Dome, quien lo usó en una reunión con el Banco Mundial en 1997 y luego reflexionó sobre su origen (Cooney, 2017). La idea central es que cumplir la ley es necesario pero no suficiente. Un proyecto puede tener todos sus permisos en regla y aun así enfrentar bloqueos, judicialización, presión política o cambios regulatorios si la comunidad lo percibe como injusto o dañino.

Detrás del concepto está la distinción entre legalidad y legitimidad:

• Legalidad: la actividad se ajusta a las normas vigentes.
• Legitimidad: la actividad se percibe como deseable, correcta o apropiada dentro de un sistema de valores y creencias socialmente compartido. Esta definición se la debemos a Suchman (1995), uno de los textos más citados sobre legitimidad organizacional.

Ambas cosas pueden ir por caminos separados. Algo puede ser legal y no legítimo, como una práctica permitida que la ciudadanía considera abusiva. También puede ser legítimo y no legal, como una demanda social que todavía no se recoge en la ley. Ya Weber (1922) había mostrado que la legalidad es solo una de las fuentes posibles de legitimidad. Cuando la confianza en las reglas mismas se erosiona, ampararse en la norma deja de bastar.

Thomson y Boutilier (2011) propusieron entender la licencia social como una escala de niveles:

1. Rechazo: la licencia se retira.
2. Aceptación: tolerancia mínima.
3. Aprobación: la actividad se ve con buenos ojos.
4. Identificación psicológica: la comunidad siente el proyecto como propio.

Subir cada peldaño exige algo distinto: primero legitimidad económica (beneficios percibidos), luego credibilidad y, finalmente, confianza.

Desde la economía, la licencia social funciona como un activo intangible y como una fuente de riesgo. Si se pierde, el costo no aparece en el balance de forma inmediata. Llega por la vía de cambios regulatorios, litigios, mayores primas de riesgo o, en el caso de instituciones públicas o semipúblicas, por reformas que alteran las reglas del juego. Gunningham, Kagan y Thornton (2004) mostraron que muchas empresas van más allá del cumplimiento legal precisamente para proteger esa licencia.

Cómo lo explicó el programa

En el episodio del 28 de octubre de 2026 [btm-2026-10-28], bajo el tema "Legalidad versus legitimidad de las AFP", se aplicó el concepto al sistema de pensiones chileno. Pepe Arias criticó la actitud de quienes defienden el sistema solo desde su corrección normativa y técnica:

"se escudan detrás de la técnica y se olvidan de las consecuencias políticas que tienen sus actos"

El argumento del episodio fue que las AFP, aunque operan dentro de un marco legal plenamente vigente, nunca se validaron ante la gente. Es decir, tenían legalidad, pero no habían construido una licencia social robusta. Como paradoja, el programa planteó que lo que más validó al sistema fueron los retiros de fondos, porque demostraron en la práctica que el dinero estaba completo y disponible. La confianza no vino de explicaciones técnicas ni de la ley. Vino de una experiencia concreta en que las personas comprobaron que sus ahorros existían.

El caso ilustra bien la distinción central del concepto. La defensa técnica ("el sistema cumple la normativa y es eficiente") apela a la legalidad. La crítica ciudadana apunta a la legitimidad. Cuando ambas se desacoplan, el riesgo político de la institución aumenta, aunque no haya cambiado ninguna regla.

Relación con otros conceptos

La licencia social se conecta con la teoría de los stakeholders o grupos de interés, que sostiene que una empresa debe responder no solo a sus accionistas, sino a todos los actores que afectan o son afectados por su actividad (Freeman, 1984). También se vincula con el análisis de instituciones en economía: North (1990) distinguió entre reglas formales (leyes, contratos) y restricciones informales (normas, convenciones, valores). La licencia social pertenece claramente al segundo grupo, y cuando choca con el primero, tiende a forzar cambios en las reglas formales.

Está relacionada además con el riesgo político y regulatorio, que los inversionistas incorporan en la tasa de descuento de un proyecto, y con el capital social y la confianza como determinantes del funcionamiento de los mercados. En el ámbito de los sistemas de pensiones, conversa con la discusión sobre diseño institucional y economía política de las reformas: un sistema técnicamente eficiente pero sin respaldo ciudadano es vulnerable a cambios abruptos. Finalmente, se acerca a la noción de contrato social, entendida como el acuerdo implícito sobre qué es aceptable en una sociedad.

Fuentes y lecturas

• Suchman, M. C. (1995), "Managing Legitimacy: Strategic and Institutional Approaches", Academy of Management Review, 20(3), 571-610. https://doi.org/10.5465/amr.1995.9508080331
• Gunningham, N., Kagan, R. A. y Thornton, D. (2004), "Social License and Environmental Protection: Why Businesses Go Beyond Compliance", Law & Social Inquiry, 29(2), 307-341.
• Thomson, I. y Boutilier, R. G. (2011), "Social License to Operate", en SME Mining Engineering Handbook, Society for Mining, Metallurgy and Exploration.
• Owen, J. R. y Kemp, D. (2013), "Social licence and mining: A critical perspective", Resources Policy, 38(1), 29-35.
• North, D. C. (1990), Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, Fondo de Cultura Económica (ed. original: Cambridge University Press).