Límite constitucional al endeudamiento público (freno de deuda)

Qué es

Un límite constitucional al endeudamiento público —freno de deuda, del alemán Schuldenbremse— es una regla fiscal que fija en el texto de la Constitución, y no en una ley ordinaria ni en un compromiso de gobierno, el déficit máximo que el fisco puede incurrir en un año. Lo que la distingue de cualquier otra meta fiscal no es su contenido numérico sino su rango: modificarla exige el mismo quórum reforzado que reformar la Constitución, de modo que ningún gobierno puede levantarla con la misma mayoría con la que aprueba el presupuesto que quiere financiar.

Esa asimetría es todo el diseño. La justificación teórica viene de la literatura sobre inconsistencia temporal: un gobierno que promete disciplina futura y después descubre que conviene desviarse tiene incentivos para desviarse, y el público lo anticipa, de modo que la promesa discrecional no compra credibilidad; como plantearon Kydland y Prescott (1977), la salida es atarse las manos con una regla en vez de prometer buen comportamiento. A eso se suma el diagnóstico de sesgo deficitario: Buchanan y Wagner (1977) argumentaron que la política democrática reparte los beneficios del gasto hoy y los costos del impuesto mañana, y Alesina y Tabellini (1990) formalizaron por qué un gobierno que espera perder la elección tiene motivos estratégicos para endeudarse y comprometer al sucesor. Si el sesgo es estructural y no un error de un ministro en particular, el remedio también tiene que ser estructural.

La versión alemana, incorporada a los artículos 109 y 115 de la Ley Fundamental en 2009 y vigente para la federación desde 2016, no es un equilibrio contable ingenuo. Permite un déficit estructural de hasta 0,35% del PIB para el nivel federal y cero para los estados, tiene un componente cíclico que ensancha el margen en recesión y lo estrecha en auge —para no forzar austeridad procíclica—, lleva una cuenta de control donde se acumulan las desviaciones, y contempla una cláusula de escape para catástrofes o emergencias fuera del control del Estado, que requiere mayoría absoluta del Bundestag y un plan de amortización. Suiza tiene una regla equivalente desde 2003, aprobada en referéndum.

La objeción seria no es que la disciplina sea mala, sino que el nivel de deuda óptimo no es fijo. Barro (1979) mostró que, para minimizar la distorsión tributaria, conviene suavizar impuestos y dejar que el déficit absorba los shocks transitorios: una regla demasiado rígida obliga a subir impuestos justo cuando más duele. Blanchard (2019), en su discurso presidencial a la American Economic Association, agregó que cuando la tasa de interés es menor que el crecimiento, el costo fiscal de la deuda es mucho más bajo de lo que sugiere la intuición. Y Wyplosz (2013) documentó el punto práctico: las reglas rígidas rara vez se incumplen de frente; se rodean. De ahí que la discusión alemana reciente no haya sido sobre derogar el freno sino sobre construir vehículos por fuera de él —los Sondervermögen o fondos especiales—, hasta que el Tribunal Constitucional Federal, en noviembre de 2023, anuló la reasignación de créditos no usados de la pandemia al fondo climático, y hasta que en marzo de 2025 se reformó la propia Constitución para dejar el gasto en defensa por sobre 1% del PIB fuera del cómputo y crear un fondo de infraestructura de 500 mil millones de euros.

Chile no tiene nada de este rango. La regla de balance estructural opera desde 2001 y se institucionalizó con la Ley 20.128 de Responsabilidad Fiscal (2006) y el Consejo Fiscal Autónomo (2019), pero la meta anual la fija el propio Ejecutivo y el marco es legal, no constitucional. La diferencia es exactamente la que está en juego en el debate alemán.

Cómo lo explicó el programa

El tema entró al aire el 7 de septiembre de 2026 en Buenas Tardes Mercado, a propósito del programa económico de la AfD alemana: rebaja masiva del impuesto a la renta, eliminación de los impuestos a las sucesiones, donaciones e inmuebles, y una reestructuración de las prestaciones sociales que las restringe para la población migrante y las vincula a la contribución laboral previa.

En medio de ese paquete, Manuel Bengolea subrayó el flanco fiscal: el partido "se pone firmemente al endeudamiento público y a la creación de fondos extraordinarios".

Vale la pena notar que ahí hay una sola posición, no dos. Defender el freno de deuda y rechazar los fondos extraordinarios es la misma frase dicha dos veces: aceptar los Sondervermögen mientras se conserva el artículo 115 intacto vacía la regla sin tocarla. Y la combinación con el resto del programa es lo que un auditorio económico debería mirar con atención: si el techo de déficit es constitucional y rígido, y los ingresos tributarios caen por diseño, el ajuste no tiene dónde ir salvo al gasto. El programa dice explícitamente dónde lo pone. La aritmética del freno no elige por sí sola a quién le toca; solo garantiza que a alguien le tocará.

Relación con otros conceptos

El freno de deuda es un caso particular de regla fiscal, la familia a la que pertenecen también el balance estructural chileno y los topes de gasto. Su fundamento es el mismo de la independencia del banco central: sacar una decisión del ciclo político para ganar credibilidad, lo que la emparenta con el problema de la inconsistencia temporal y con la discusión sobre reglas versus discreción. Su costo aparece en la política fiscal contracíclica y en los estabilizadores automáticos, que una regla mal calibrada puede anular. Del otro lado, se conecta con la sostenibilidad de la deuda pública y con el diferencial entre tasa de interés y crecimiento (r–g), y con la prima de riesgo soberano que la regla busca comprimir. Su contracara microeconómica es el suavizamiento tributario, y su contracara política, el sesgo deficitario y el problema del fondo común en la asignación presupuestaria.

Fuentes y lecturas

• Kydland, F. y Prescott, E. (1977), Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans, Journal of Political Economy 85(3).
• Buchanan, J. y Wagner, R. (1977), Democracy in Deficit: The Political Legacy of Lord Keynes, Academic Press.
• Barro, R. (1979), On the Determination of the Public Debt, Journal of Political Economy 87(5).
• Blanchard, O. (2019), Public Debt and Low Interest Rates, American Economic Review 109(4).
• Wyplosz, C. (2013), Fiscal Rules: Theoretical Issues and Historical Experiences, en Alesina, A. y Giavazzi, F. (eds.), Fiscal Policy after the Financial Crisis, University of Chicago Press / NBER.