Normas informales versus requisitos legales en los nombramientos

Qué es

Todo cargo público con poder económico —el consejo de un banco central, el directorio de una empresa estatal, el comité que administra un fondo soberano— se llena mediante dos filtros que operan en serie. El primero es el requisito legal: la lista de condiciones escritas que un candidato debe cumplir para ser elegible (título profesional, años de experiencia, ausencia de inhabilidades). El segundo es la norma informal: el conjunto de expectativas no escritas sobre qué nombre es presentable, que rara vez aparece en la ley y que sin embargo suele ser el filtro que efectivamente decide.

La distinción es la que introdujo North (1990) entre restricciones formales —leyes, reglamentos, constituciones— y restricciones informales —convenciones, códigos de conducta, normas de comportamiento—, con la observación de que ambas dependen de sus mecanismos de cumplimiento y que el desempeño de una institución depende de cómo interactúan. Helmke y Levitsky (2004) llevaron esa distinción al terreno de los nombramientos y las reglas del juego político: las instituciones informales pueden ser complementarias (llenan los vacíos que la ley deja abiertos y sostienen el resultado que la ley busca) o sustitutivas (producen el resultado que la ley formal no logra producir). La norma que impide proponer a un operador político para un consejo técnico es del primer tipo: no contradice la ley, la completa.

¿Por qué la ley se escribe laxa? Porque lo que realmente importa —criterio, independencia de juicio, disposición a votar contra el gobierno que lo nombró— no es verificable ex ante ni exigible ante un tribunal. Es el problema clásico de los contratos incompletos: cuando las contingencias relevantes no se pueden enumerar ni probar, el contrato no puede especificar la conducta deseada y termina asignando derechos de decisión en vez de obligaciones (Hart, 1995). Un requisito legal apretado tampoco resuelve el problema: genera falsos negativos (excluye candidatos buenos por un tecnicismo) y, peor, falsos positivos, porque una lista de casilleros es exactamente lo que un nombramiento político sabe cumplir. El operador con posgrado en economía pasa el filtro escrito; lo que lo detiene, cuando algo lo detiene, es el costo reputacional de proponerlo.

Ese costo es la clave, y explica por qué la norma informal a veces aguanta y a veces se rompe. Se sostiene sobre un juego repetido: quien nomina hoy sabe que volverá a nominar, y quien aprueba hoy sabe que su firma queda asociada al resultado —el mecanismo de reputación colectiva que formalizó Tirole (1996) para explicar la persistencia tanto de la probidad como de la corrupción. Y se refuerza con diseño procedimental: cuando varios cargos se votan como paquete y no uno a uno, cada bloque necesita los votos del otro para llenar sus propios cupos, así que el equilibrio deja de ser una concesión y pasa a ser el precio del acuerdo. Es el argumento de intercambio de votos de Buchanan y Tullock (1962): la regla de decisión determina qué coaliciones son viables, y con ello el resultado.

La contraparte de esa fortaleza es la fragilidad. Una norma informal es un equilibrio, no una restricción: vive mientras todos esperan que los demás la respeten, y un incumplimiento que sale barato puede desarmarla completa. La evidencia empírica lo confirma en el terreno más estudiado, el de la banca central: Cukierman, Webb y Neyapti (1992) construyeron un índice de independencia legal y encontraron que en países en desarrollo no predice la inflación; lo que sí la predice es una medida de facto —la tasa de rotación de los presidentes del banco—. La ley decía una cosa y la práctica de los nombramientos y las salidas decía otra, y la que importaba era la segunda. La lectura práctica: para evaluar el riesgo institucional de un organismo nuevo, sirve más su historial de nombramientos que su ley orgánica.

Cómo lo explicó el programa

En Buenas Tardes Mercado del 29 de abril de 2025, discutiendo el nombramiento del consejo de un nuevo fondo estatal, un panelista señaló que los requisitos legales para integrarlo eran tan laxos que casi cualquiera calificaría, y que la comparación pertinente era con el Banco Central: lo que ha sostenido la calidad de su consejo "no son los requisitos escritos en la ley sino más bien el criterio".

El programa desarrolló las dos patas del argumento en el orden correcto. Primero, la norma no escrita: a nadie se le ocurre proponer a un operador político para ese consejo, y esa expectativa compartida hace más trabajo que cualquier inhabilidad legal. Segundo, el refuerzo procedimental: la votación simultánea de los cinco nombres en el Senado obliga a buscar equilibrio, porque ningún sector puede llenar sus cupos sin los votos del otro. El punto de fondo, para el fondo nuevo, es que la primera pata no se decreta —se construye con cada nombramiento— y que un consejo recién creado no tiene todavía la reputación acumulada que protege al del Banco Central.

Relación con otros conceptos

Este concepto es la infraestructura del que suele discutirse en su lugar: la independencia del banco central, que existe porque la política monetaria discrecional sufre de inconsistencia temporal (Kydland y Prescott, 1977) y necesita un compromiso creíble. Pero la independencia legal es solo la mitad; la otra mitad es credibilidad y reputación, que se acumula por conducta observada y no por decreto. Del lado del riesgo, se conecta con la captura regulatoria —cuando el filtro informal se relaja, el organismo empieza a servir al interesado en vez del mandato— y con la prima por riesgo institucional que los mercados cobran cuando dudan de la regla más que del número. Y en el plano microeconómico, es un caso de selección adversa con contratos incompletos: el nominador conoce las lealtades del candidato y el público no, y la ley no puede escribir la cláusula que lo obligaría a comportarse.

Fuentes y lecturas

• North, D. C. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press.
• Helmke, G. y Levitsky, S. (2004), "Informal Institutions and Comparative Politics: A Research Agenda", Perspectives on Politics, 2(4).
• Cukierman, A., Webb, S. B. y Neyapti, B. (1992), "Measuring the Independence of Central Banks and Its Effect on Policy Outcomes", The World Bank Economic Review, 6(3).
• Hart, O. (1995), Firms, Contracts, and Financial Structure, Oxford University Press.
• Ley 18.840, Ley Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile (1989) — el texto que fija composición, duración y forma de designación del consejo, y contra el cual se aprecia cuánto del resultado no está escrito ahí.