Perpetuación de programas transitorios

Qué es

La perpetuación de programas transitorios es la tendencia sistemática de las políticas públicas creadas con vigencia acotada —un subsidio de emergencia, una franquicia tributaria "por dos años", un bono de invierno— a sobrevivir a la circunstancia que las justificó y volverse permanentes. Es un fenómeno de economía política antes que de contabilidad fiscal: el gasto no se prorroga por error administrativo, sino porque la estructura de incentivos que rodea a un programa vigente es radicalmente distinta a la que rodeaba a su creación.

El mecanismo central es la asimetría entre costos concentrados y beneficios difusos, invertida respecto del caso clásico. Al crear un programa, sus beneficiarios están dispersos y su apoyo es tibio; una vez operando, ese mismo grupo se organiza, aprende a defenderlo y desarrolla una capacidad de presión desproporcionada a su tamaño, mientras el costo sigue repartido entre todos los contribuyentes. La teoría de la acción colectiva de Olson (1965) explica por qué el grupo pequeño y concentrado gana sistemáticamente: para cada contribuyente, el ahorro individual de eliminar el programa no justifica el esfuerzo de pelearlo, mientras que para el beneficiario la pérdida es grande y personal. Buchanan y Tullock (1962) formalizaron cómo esa lógica opera dentro del proceso legislativo: la coalición que sostiene un programa se construye intercambiando apoyos, y deshacerla exige un costo político que ningún gobierno particular quiere pagar.

A esto se suma una dependencia de trayectoria (path dependence) que Pierson (2000) documentó para el Estado de bienestar: los programas generan burocracias que los administran, expectativas que la gente incorpora a sus decisiones de consumo y ahorro, y a veces industrias enteras que se estructuran en torno a ellos. Revertir eso no cuesta lo mismo que no haberlo hecho nunca. El efecto se agrava porque el horizonte del político es más corto que el del programa: en la lógica de los ciclos político-económicos de Nordhaus (1975), eliminar un beneficio tiene costo inmediato y visible, y su ahorro fiscal se materializa en un plazo que excede el período electoral.

Un tercer canal es propiamente presupuestario. Wildavsky (1964) describió el presupuesto público como incrementalista: lo que se discute cada año no es la totalidad del gasto, sino el margen adicional. Una vez que una partida entra a la línea base, deja de estar sujeta a escrutinio y pasa a formar parte del piso. De ahí que el gasto transitorio, si sobrevive dos o tres ciclos presupuestarios, se vuelve indistinguible del permanente: nadie lo justifica de nuevo porque nadie lo cuestiona.

El resultado macroeconómico es lo que Alesina y Drazen (1991) llamaron guerra de desgaste fiscal: el ajuste se posterga porque cada grupo espera que sea otro el que cargue con el costo, y el déficit crece mientras tanto. Para una economía pequeña y abierta esto tiene una consecuencia concreta: los ingresos que financian el programa suelen ser tan cíclicos como la emergencia que lo motivó —en Chile, el cobre—, de modo que el gasto permanente queda financiado con ingresos transitorios. Ese es precisamente el desbalance que las reglas de balance estructural intentan hacer visible, midiendo el gasto contra los ingresos de tendencia y no contra los del año.

La literatura de evaluación agrega un problema distinto, sobre el diseño: los subsidios de demanda al empleo tienden a mostrar efectos modestos porque una parte del gasto financia contrataciones que igual habrían ocurrido (peso muerto) y otra parte simplemente reordena la fila de postulantes (desplazamiento). Card, Kluve y Weber (2018), en un metaanálisis de más de 200 evaluaciones de políticas activas de mercado de trabajo, encuentran que los subsidios al empleo público directo tienen efectos cercanos a cero o negativos en el mediano plazo, mientras los programas de capacitación y de intermediación laboral rinden más a dos y tres años. La implicación es incómoda para el diseñador: el instrumento más fácil de anunciar es el que peor funciona y el más difícil de desmontar.

Cómo lo explicó el programa

En Buenos Días Mercado del 15 de septiembre de 2026, discutiendo los riesgos de un plan de emergencia de empleo, Willy Díaz puso el problema en términos de temporalidad: "los subsidios en general no funcionan bien, son pan pa hoy, hambre para mañana".

El contexto del comentario es la advertencia sobre el "facilismo" de un programa de emergencia. El argumento que desarrolla tiene dos tramos que vale la pena separar. El primero es de eficacia: el subsidio alivia hoy sin corregir la causa del desempleo. El segundo —y es el que conecta con este concepto— es de economía política: los subsidios "se van eternizando" y terminan "abriendo un hoyo fiscal al Tesoro". Es decir, el costo relevante no es el del año de emergencia, sino el del flujo que queda instalado después.

La alternativa que plantea es de naturaleza distinta: dar señales de activación en sectores intensivos en mano de obra, mencionando el turismo. El punto no es solo elegir un sector que emplea mucho por peso invertido, sino que el instrumento tenga fecha de término natural —una señal a la inversión privada se agota cuando la inversión se materializa; una transferencia mensual no—. El diagnóstico final de la conversación es que sin ese cambio de instrumento el país queda "entrampado en el mismo problema cada cierto tiempo": la emergencia siguiente encuentra el presupuesto ya comprometido por la anterior.

Relación con otros conceptos

Este concepto se apoya en la inconsistencia temporal de la política económica: el mismo gobierno que anuncia un plazo tiene, llegado el plazo, incentivos para no cumplirlo. Se emparenta con la captura regulatoria, donde el grupo beneficiado termina moldeando la política que lo regula, y con la restricción presupuestaria blanda, que describe a un agente que actúa sabiendo que el apoyo público se renovará.

Del lado fiscal, es la contracara de la regla de balance estructural y del concepto de gasto permanente financiado con ingresos transitorios: la perpetuación es el mecanismo por el cual un desbalance ocasional se transforma en estructural. También se relaciona con la sostenibilidad de la deuda pública, ya que el déficit relevante para la trayectoria de deuda es el que persiste, no el del año de la emergencia.

En el terreno del mercado laboral, dialoga con las políticas activas versus pasivas, con la trampa de pobreza que generan las tasas de retiro abruptas de un beneficio, y con el peso muerto y el desplazamiento como los dos canales que erosionan el efecto neto de cualquier subsidio al empleo. Finalmente, la propuesta de activar sectores intensivos en mano de obra remite al concepto de elasticidad empleo-producto sectorial.

Fuentes y lecturas

• Olson, M. (1965), The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Harvard University Press.
• Buchanan, J. y Tullock, G. (1962), The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, University of Michigan Press.
• Wildavsky, A. (1964), The Politics of the Budgetary Process, Little, Brown and Company.
• Pierson, P. (2000), "Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics", American Political Science Review, 94(2).
• Alesina, A. y Drazen, A. (1991), "Why Are Stabilizations Delayed?", American Economic Review, 81(5).
• Card, D., Kluve, J. y Weber, A. (2018), "What Works? A Meta Analysis of Recent Active Labor Market Program Evaluations", Journal of the European Economic Association, 16(3).