Promesa fiscal no financiada

Qué es

Una promesa fiscal no financiada es un compromiso de gasto público —un derecho social, un beneficio, una prestación garantizada— que se establece por ley sin identificar simultáneamente la fuente de ingresos permanente que lo sostendrá. La forma canónica es la de una ley que crea la obligación y deja la pregunta del financiamiento para "más adelante": un reglamento futuro, una reforma tributaria pendiente, o simplemente el presupuesto del año que viene.

El punto teórico es que esto no es un descuido administrativo sino un problema de consistencia intertemporal. La restricción presupuestaria intertemporal del Estado dice que el valor presente de todo el gasto futuro, más la deuda vigente, debe igualar el valor presente de todos los ingresos futuros. No es una norma legal ni una preferencia ideológica: es una identidad contable que se cumple sí o sí. Lo que la política puede elegir es cómo se cumple —con más impuestos, con menos gasto en otra cosa, con más deuda, o con inflación— pero no puede elegir no cumplirla. Como formalizaron Sargent y Wallace (1981) en su célebre "aritmética monetarista desagradable", cuando la autoridad fiscal fija su trayectoria de gasto sin sujetarse a esa restricción, alguien más termina pagando la cuenta, y a menudo es el banco central emitiendo. Una promesa sin financiamiento, entonces, no es una promesa sin costo: es una promesa cuyo costo todavía no tiene nombre ni destinatario asignado.

La literatura de economía política explica por qué el arreglo es tan atractivo para quien legisla. Buchanan y Wagner (1977) argumentaron que la separación entre la decisión de gastar y la decisión de gravar produce un sesgo sistemático al déficit: el beneficio es visible, concentrado e inmediato, mientras que el costo es difuso, futuro y anónimo. Es la ilusión fiscal en su forma más pura —el votante percibe el derecho y no percibe el impuesto—. A esto se suma el mecanismo de fondo común (common pool) descrito por Weingast, Shepsle y Johnsen (1981): cuando muchos actores pueden girar contra un mismo presupuesto sin internalizar el costo agregado, el resultado de equilibrio es sobregasto, aunque cada decisión individual parezca razonable.

De ahí que buena parte del diseño institucional moderno consista en forzar el emparejamiento. La literatura sobre instituciones presupuestarias —Alesina y Perotti (1999), y para América Latina el trabajo de Alesina, Hausmann, Hommes y Stein (1999)— muestra que las reglas que obligan a votar el gasto junto con su fuente producen déficits sistemáticamente menores que las que permiten separarlos. En Chile ese emparejamiento existe: la Constitución reserva al Presidente la iniciativa exclusiva en materia de gasto, y la Ley de Presupuestos exige informe financiero. La promesa no financiada es, justamente, lo que ocurre cuando el trámite legislativo encuentra la manera de esquivar ese acoplamiento sin infringirlo formalmente —por ejemplo, borrando el artículo que nombraba la fuente y dejando el que crea el derecho.

Conviene distinguirla de dos cosas que se le parecen. No es lo mismo que deuda pública: la deuda tiene acreedor, plazo, tasa y aparece en las estadísticas. La promesa no financiada es un pasivo contingente implícito, y su rasgo distintivo es la invisibilidad contable. Tampoco es lo mismo que un programa deficitario reconocido: ahí el déficit está medido y decidido. Aquí el compromiso existe jurídicamente y no existe fiscalmente.

Cómo lo explicó el programa

El 9 de septiembre de 2026, en Buenas Tardes Mercado, el panel discutió el despacho del proyecto de sala cuna universal. El punto central fue que el Senado aprobó el texto sin el artículo que definía quién paga: la versión original lo financiaba con 0,35% del fondo de cesantía, y esa norma se eliminó en la tramitación. Queda el derecho, se va la fuente.

Pepe Arias lo describió con una imagen que fija el problema mejor que cualquier definición técnica: "eso me suena como cuando uno toma una decisión de casarse el 30 de febrero; mande las invitaciones nomás". La fecha existe en el papel y no existe en el calendario. El compromiso se comunica, se celebra y se agenda, pero el día en que debe cumplirse no está en ninguna parte. En términos del apartado anterior: se legisló el beneficio y se dejó la restricción presupuestaria intertemporal sin resolver, lo que —en palabras del propio panel— es hacer ficción y no ley.

Libardo Buitrago llevó el argumento al terreno de las consecuencias políticas: "lo que no puede seguir ocurriendo es que cada trámite legislativo apruebe derechos y postergue la pregunta de quién paga". Su tesis es que la práctica genera expectativas de solución a problemas que no se van a resolver, y que el saldo de eso es desencanto, "lo más peligroso que tiene la política". Es una lectura que va más allá de la aritmética: el costo no es solo fiscal sino de credibilidad institucional. Y propuso el estándar que corrige la falla: dar la discusión con las cifras sobre la mesa —cuánto cuesta, quién paga, a quién va dirigido y si el fisco puede asumirlo en la contingencia actual—. Es, en la práctica, exigir que la ley que crea el derecho y la ley que crea el ingreso se voten en el mismo acto.

Relación con otros conceptos

Se apoya en la restricción presupuestaria intertemporal del Estado, que es la identidad que hace inevitable el pago futuro. Es prima hermana de la ilusión fiscal, que explica por qué el arreglo es políticamente rentable, y del problema del fondo común, que explica por qué se repite aunque cada actor sepa que el agregado no cierra. Se cruza con la sostenibilidad de la deuda pública: promesas acumuladas sin financiar deterioran la trayectoria de deuda mucho antes de que aparezcan en ella. Cuando el compromiso se financia con una cotización sobre el empleo formal —como el 0,35% del seguro de cesantía que se eliminó del proyecto—, entra en juego la incidencia tributaria, porque quien firma el cheque no siempre es quien soporta el costo. Y su reverso institucional son las reglas fiscales y la iniciativa exclusiva del Ejecutivo en materia de gasto, diseñadas precisamente para que la promesa y su fuente viajen juntas.

Fuentes y lecturas

• Buchanan, J. M. y Wagner, R. E. (1977), Democracy in Deficit: The Political Legacy of Lord Keynes, Academic Press.
• Sargent, T. J. y Wallace, N. (1981), "Some Unpleasant Monetarist Arithmetic", Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, 5(3).
• Weingast, B. R., Shepsle, K. A. y Johnsen, C. (1981), "The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics", Journal of Political Economy, 89(4).
• Alesina, A. y Perotti, R. (1999), "Budget Deficits and Budget Institutions", en Poterba, J. y von Hagen, J. (eds.), Fiscal Institutions and Fiscal Performance, University of Chicago Press.
• Alesina, A., Hausmann, R., Hommes, R. y Stein, E. (1999), "Budget Institutions and Fiscal Performance in Latin America", Journal of Development Economics, 59(2).
• Blanchard, O. (2017), Macroeconomics, 7ª edición, Pearson — capítulo sobre la restricción presupuestaria del gobierno y la dinámica de la deuda.