Ausencia de fiscalización externa sobre el Poder Legislativo

Qué es

La expresión describe un arreglo institucional en el que el órgano que dicta las reglas de gasto y de empleo público no queda sometido al mismo control externo que impone a los demás. En Chile ese control externo es la Contraloría General de la República, cuyo mandato constitucional apunta a la Administración del Estado —los ministerios, los servicios públicos, los municipios—, mientras el Congreso Nacional se fiscaliza principalmente a sí mismo, a través de órganos que él mismo creó (el Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias y el Comité de Auditoría Parlamentaria, nacidos de la Ley 20.447 de 2010). No es una ilegalidad ni un descuido: es una decisión de diseño, heredada de la idea de que la representación popular no puede quedar subordinada a un órgano administrativo. La pregunta económica es qué incentivos produce ese diseño.

La teoría estándar la trata como un problema de agencia. El ciudadano es el principal, el legislador el agente, y entre ambos hay información asimétrica y objetivos que no coinciden del todo; el marco general lo formalizaron Jensen y Meckling (1976) para la empresa, y en política la traducción es directa: cuando el principal no puede observar lo que el agente hace con sus recursos, el agente captura parte de ellos. Ferejohn (1986) mostró que la elección funciona como mecanismo de control, pero es un instrumento grueso —un voto cada cuatro años, sobre un paquete completo de conductas— y por eso la literatura democrática distingue la accountability vertical (el voto) de la accountability horizontal: el control que un órgano del Estado ejerce sobre otro, en tiempo real y con capacidad de sanción. O'Donnell (1998) argumentó que las democracias jóvenes suelen tener la primera razonablemente resuelta y la segunda llena de huecos, y que esos huecos no se cierran solos.

El segundo hilo teórico es el de la elección pública. Buchanan y Tullock (1962) partieron del supuesto incómodo de que el legislador maximiza como cualquier otro agente, en vez de encarnar el interés general por definición; de ahí sale la advertencia de que quien escribe la regla que se aplica a sí mismo tiende a escribirla holgada. Se suma el problema del pagador tercero: el costo del beneficio se dispersa en el conjunto de contribuyentes y el beneficio se concentra en quien decide. Weingast, Shepsle y Johnsen (1981) formalizaron esa asimetría —el gasto se aprueba con más facilidad cuando cada distrito internaliza el beneficio y externaliza el costo— y Friedman (1980) la resumió con su clasificación de las cuatro maneras de gastar: gastar plata ajena en beneficio propio es la combinación que menos cuida el precio y la calidad.

La evidencia empírica sobre auditoría externa es, además, bastante concluyente. Olken (2007) mostró en Indonesia que anunciar auditorías con probabilidad alta reduce la desviación de fondos de manera medible, y Ferraz y Finan (2008) documentaron en Brasil que publicar los resultados de auditorías aleatorias castiga electoralmente a los responsables. El punto no es moral sino mecánico: el control externo cambia conductas cuando es externo, público y creíble. Una auditoría hecha por el propio auditado carece de la independencia que la vuelve informativa, exactamente por la misma razón por la que la auditoría financiera exige que el auditor no dependa de la empresa que revisa.

Cómo lo explicó el programa

En el episodio del 14 de agosto de 2026 de Buenos Días Mercado, el tema "El Congreso dicta la norma que se aplica a sí mismo" llegó por la vía concreta de las indemnizaciones a asesores parlamentarios. Pepe Arias lo puso en una frase que es el concepto entero: "el congreso hace las leyes para todos nosotros y también para ellos ellos entonces hacen una ley especial para ellos". El panel describió el mapa de regímenes —la ley laboral común para los trabajadores del sector privado, el estatuto administrativo para los empleados públicos, y una norma propia para los asesores parlamentarios que no está en ninguno de los dos anteriores— y señaló que esa tercera norma la escribe el mismo Congreso. La objeción de fondo fue sobre qué compensa una indemnización: una pérdida de empleo que efectivamente ocurrió, no un rito administrativo de firmar el papel, ponerle timbre y volver al día siguiente a la misma oficina, ni menos contabilizar hacia atrás años ya pagados.

En el mismo programa, bajo "Representación popular y rendición de cuentas sobre el gasto del Congreso", Willy Díaz respondió al argumento de que los diputados son representantes de la voluntad popular y no empleados públicos, y que por eso la Contraloría no los fiscalizaría. Concedió la forma y devolvió el fondo: "se les paga con plata de impuestos de la recaudación global de impuestos que pagan todos y ahí falta esa accountability". Sostuvo que los miembros de ambas corporaciones sí deberían ser sujetos de auditoría de la Contraloría, y emplazó a su compañero de panel a ir a preguntarlo y, si la respuesta era negativa, a impulsar un proyecto de ley. Es la distinción que la teoría hace entre origen del mandato y origen del dinero: la legitimidad se vota, el presupuesto se recauda.

Relación con otros conceptos

Este concepto es una especie particular del problema principal-agente, y comparte con el riesgo moral la estructura básica: quien decide no soporta íntegramente las consecuencias de su decisión. Se conecta con la captura del regulador —el caso en que el fiscalizado termina fijando las reglas del fiscalizador— y con la búsqueda de rentas, entendida como el gasto de recursos en obtener transferencias en vez de en crear valor. Del lado fiscal, se emparenta con el problema de los recursos comunes: el presupuesto general funciona como un fondo del que muchos extraen y nadie es dueño, lo que sesga el gasto al alza. Y se relaciona con la ilusión fiscal, la brecha entre lo que el ciudadano cree que paga y lo que efectivamente financia, que es justamente lo que la transparencia y la auditoría externa vienen a corregir.

Fuentes y lecturas

• Buchanan, J. y Tullock, G. (1962), The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, University of Michigan Press.
• O'Donnell, G. (1998), "Horizontal Accountability in New Democracies", Journal of Democracy, 9(3).
• Persson, T., Roland, G. y Tabellini, G. (1997), "Separation of Powers and Political Accountability", Quarterly Journal of Economics, 112(4).
• Ferraz, C. y Finan, F. (2008), "Exposing Corrupt Politicians: The Effects of Brazil's Publicly Released Audits on Electoral Outcomes", Quarterly Journal of Economics, 123(2).
• Olken, B. (2007), "Monitoring Corruption: Evidence from a Field Experiment in Indonesia", Journal of Political Economy, 115(2).