Captura del supervisor por el supervisado

Qué es

La captura regulatoria ocurre cuando un organismo creado para vigilar a una industria en nombre del interés público termina actuando en favor de las empresas que debería controlar. La captura del supervisor por el supervisado es su forma más extrema: los propios supervisados toman el control del ente supervisor, ya sea ocupando sus cargos directivos o fijando sus prioridades desde dentro.

La idea se formalizó con la teoría económica de la regulación de George Stigler (1971). Hasta entonces predominaba la visión del regulador como un árbitro benevolente que corrige fallas de mercado. Stigler propuso algo menos ingenuo: la regulación también es un bien que se "demanda" y se "ofrece", y quienes más interés tienen en conseguirla son las propias empresas reguladas. Los beneficios de influir en el regulador se concentran en pocos actores bien organizados, mientras que los costos se reparten entre muchos ciudadanos dispersos que tienen poco incentivo para fiscalizar. Por eso, concluía, la regulación suele diseñarse y operarse "principalmente en beneficio" de la industria. Sam Peltzman (1976) generalizó el modelo y mostró que el regulador equilibra los intereses de distintos grupos según su peso político, sin servir siempre a uno solo.

Más tarde, Jean-Jacques Laffont y Jean Tirole (1991) analizaron la captura como un problema de información asimétrica. El supervisor sabe cosas que el gobierno o el público no saben, y el regulado puede ofrecerle beneficios a cambio de que use esa información a su favor. El buen diseño institucional consiste entonces en limitar esas oportunidades de colusión.

Los canales habituales de captura son:

• Puerta giratoria: personas que pasan de la industria al regulador y viceversa.
• Captura cognitiva: el supervisor adopta la mirada del sector porque depende de él para entenderlo.
• Financiamiento y presión política: el regulado influye en quién nombra o mantiene al supervisor.
• Captura directa: el regulado, o alguien estrechamente ligado a él, dirige el organismo.

En la banca, la captura es especialmente peligrosa. Los bancos operan con dinero ajeno (depósitos, fondos públicos y previsionales) y con un apalancamiento alto. Un supervisor capturado tiende a ignorar señales de riesgo, flexibilizar exigencias de capital y tolerar los préstamos a partes relacionadas, es decir, créditos a empresas del mismo grupo dueño del banco. La evidencia empírica muestra que esos créditos suelen tener peores condiciones de repago y transfieren pérdidas a depositantes y contribuyentes (La Porta, López-de-Silanes y Zamarripa, 2003). En casos extremos se acerca a lo que Akerlof y Romer (1993) llamaron looting: administrar una institución financiera para extraer valor de ella sabiendo que, si quiebra, el costo lo pagará otro.

Cómo lo explicó el programa

El programa abordó el concepto en el episodio del 6 de noviembre de 2026 (bdm-2026-11-06), dedicado al origen de Ueno y a la captura del supervisor bancario en Paraguay.

El relato reunió casi todos los ingredientes de la teoría:

• Crecimiento acelerado: Ueno pasó de ser una financiera a convertirse en banco en cuestión de meses.
• Expansión por absorción: absorbió al quebrado Visión Banco.
• Uso de fondos sensibles: captó fondos públicos y previsionales, es decir, dinero que no es del accionista y cuyo dueño final es la ciudadanía.
• Captura directa: la persona que presidía la entidad fue nombrada presidente del Banco Central. En Paraguay, el Banco Central también ejerce la superintendencia bancaria, así que el supervisado pasó a encabezar al supervisor.
• Vínculo político: Peña había sido accionista del grupo.

Según se comentó en el episodio, el resultado fue que el regulado terminó regulándose a sí mismo. Hubo advertencias técnicas que se ignoraron y se prestó a empresas relacionadas. Pepe Arias lo resumió así:

"Entonces, ellos mismos no se supervigilaban a ellos mismos."

La frase describe bien el problema de fondo. La supervisión bancaria existe precisamente porque el banco tiene incentivos a tomar más riesgos de los socialmente deseables. Si quien vigila comparte esos incentivos, la función de control desaparece aunque la institución siga existiendo en el papel.

Relación con otros conceptos

La captura regulatoria es una aplicación del problema de agencia o principal-agente. El público (principal) delega la supervisión en un organismo (agente) cuyos intereses pueden desviarse de los suyos. También es un caso de búsqueda de rentas: las empresas invierten recursos en influir sobre el Estado en lugar de competir en el mercado.

En el sistema financiero se conecta con el riesgo moral. Si los dueños de un banco saben que el supervisor no los frenará, o que el Estado los rescatará, tienen incentivos a asumir riesgos excesivos. Esto se agrava con la garantía implícita cuando hay fondos públicos o previsionales en juego. Los préstamos relacionados y los conflictos de interés son las manifestaciones concretas más frecuentes.

Por último, se vincula con la discusión sobre la independencia de los bancos centrales y de los supervisores. Las reglas sobre nombramientos, inhabilidades, períodos de enfriamiento tras dejar la industria y separación entre política monetaria y superintendencia buscan justamente reducir la probabilidad de captura (Barth, Caprio y Levine, 2006).

Fuentes y lecturas

• Stigler, G. J. (1971), "The Theory of Economic Regulation", The Bell Journal of Economics and Management Science, 2(1).
• Peltzman, S. (1976), "Toward a More General Theory of Regulation", Journal of Law and Economics, 19(2).
• Laffont, J.-J. y Tirole, J. (1991), "The Politics of Government Decision-Making: A Theory of Regulatory Capture", The Quarterly Journal of Economics, 106(4).
• La Porta, R., López-de-Silanes, F. y Zamarripa, G. (2003), "Related Lending", The Quarterly Journal of Economics, 118(1).
• Barth, J. R., Caprio, G. y Levine, R. (2006), Rethinking Bank Regulation: Till Angels Govern, Cambridge University Press.

Para una introducción general: Regulatory capture (Wikipedia).