Elusión de límites de gasto mediante entidades satélite

Qué es

La elusión de límites de gasto mediante entidades satélite es la práctica por la cual un organismo sujeto a una restricción presupuestaria —un techo de endeudamiento, un tope de gasto, una razón máxima entre remuneraciones e ingresos— constituye o utiliza una persona jurídica formalmente distinta, situada fuera del perímetro contable donde la regla se mide, y traslada allí la actividad restringida. La entidad matriz cumple la norma al pie de la letra. El gasto agregado y la actividad económica subyacente no cambian.

El mecanismo necesita tres ingredientes y basta con que falte uno para que no opere. Primero, una regla que muerda sobre un agregado medido (no sobre una conducta observable). Segundo, un perímetro contable que defina qué entra en ese agregado. Tercero, capacidad legal para crear entidades fuera del perímetro. Cuando los tres coinciden, la operación es casi mecánica: el pago que antes figuraba en la glosa "gasto en personal" pasa a figurar como "transferencia corriente" a un tercero, y ese tercero paga las remuneraciones. La planilla es la misma, las personas son las mismas, la línea del presupuesto es otra.

La teoría de esto es vieja y tiene nombre. Como planteó Goodhart (1975), toda regularidad estadística tiende a colapsar cuando se la somete a presión con fines de control: al convertirse en meta, el indicador deja de medir lo que medía. Campbell (1979) enunció la versión sociológica del mismo fenómeno para indicadores sociales usados en decisiones. Aplicado a las finanzas públicas, Milesi-Ferretti (2004) formalizó el punto que aquí importa: cuando el monitoreo es imperfecto, una regla fiscal no produce solo disciplina, produce contabilidad creativa, y bajo ciertos parámetros el resultado puede ser peor que no tener regla —porque al ahorro fiscal que no ocurre se le suma la pérdida de información sobre el estado real de las cuentas. Irwin (2012) catalogó ese repertorio de "artificios contables" (postergar gasto, adelantar ingresos, vender activos, y muy en particular sacar entidades del perímetro) y mostró que casi todos comparten la misma firma: mejoran el indicador sin mejorar el patrimonio neto del Estado.

Por eso los manuales de estadísticas fiscales dedican capítulos enteros a la frontera del sector gobierno. El Government Finance Statistics Manual del FMI (2014) define cuándo una unidad controlada por el gobierno debe consolidarse dentro del gobierno general —criterio de control y de si vende su producción a precios económicamente significativos— justamente porque esa frontera es el terreno en disputa. Una corporación que no cobra por lo que produce y cuyo directorio nombra la autoridad es, en términos estadísticos, gobierno: la separación es jurídica, no económica.

Conviene ser justo con la figura, porque no toda entidad satélite es elusión. Hay razones legítimas para descentralizar funcionalmente: gestión especializada, flexibilidad laboral para actividades no permanentes, participación de terceros. Lo que define la elusión no es la existencia de la entidad sino que la sustancia económica sea idéntica y que la reclasificación contable sea el propósito, no un subproducto. El test es simple de enunciar y difícil de aplicar: si la entidad desapareciera y su función volviera a la matriz, ¿cambiaría algo además del número que se reporta?

El costo mayor tampoco es el que se ve. Un tope eludido cuesta la diferencia entre el gasto permitido y el gasto efectivo; un tope eludido por reclasificación cuesta además la estadística. Nadie sabe ya cuánta gente trabaja para el organismo, ni bajo qué condiciones, ni con qué pasivos contingentes. Se pierde el numerador y el denominador a la vez, y con ellos la posibilidad de discutir el problema original. Es la ilusión fiscal de Puviani en su versión contemporánea: el ciudadano percibe una carga menor que la real porque la contabilidad la fragmentó, no porque haya disminuido.

Cómo lo explicó el programa

En el capítulo del 11 de agosto de 2026 de Buenas Tardes Mercado, el panel abordó el tamaño del empleo municipal y llegó al mecanismo por la vía de una inconsistencia aritmética. En los municipios trabajan del orden de 400.000 personas, pero la suma de las categorías formales no llega: planta de no más de 125.000, unos 95.000 a honorarios y unos 86.000 a contrata. El resto está en otra parte, y esa otra parte tiene nombre.

La explicación del segmento fue directa: existía una restricción que impedía destinar más del 20% del gasto a personal, y el camino elegido para esquivarla fue crear corporaciones municipales —de deporte, de arte, de lo que fuera— y contratar ahí. Contablemente el municipio deja de gastar en personal y pasa a gastar en corporaciones, sin que cambie nada en la realidad. Pepe Arias lo resumió en la frase que da la clave del mecanismo: "entonces no están gastando en personal, están gastando en corporaciones".

El panel subrayó también la consecuencia estadística, que es la que el programa venía persiguiendo: la cifra municipal es aún más incierta que la del gobierno central. No es que el empleo municipal esté mal medido por descuido; está mal medido porque el instrumento que lo desplazó fue diseñado, precisamente, para que ese gasto no se contara donde se contaba.

Relación con otros conceptos

Este concepto es una aplicación fiscal del arbitraje regulatorio: reorganizar la forma jurídica de una actividad para cambiar la norma que se le aplica, sin cambiar la actividad. Su gemelo en finanzas corporativas es el financiamiento fuera de balance mediante vehículos de propósito especial —el caso Enron es el ejemplo de manual—, donde la deuda existe pero no consolida. Se apoya en la ilusión fiscal para sostenerse políticamente y en la ley de Goodhart para explicar por qué la regla se degrada. En el análisis del sector público conversa con el perímetro de consolidación y con los pasivos contingentes (las asociaciones público-privadas difieren gasto por un camino distinto pero con la misma firma contable). Y en clave institucional es un problema de principal-agente: el diseñador de la regla y el ejecutor tienen objetivos distintos, y el segundo controla la clasificación de sus propias cuentas.

Fuentes y lecturas

• Goodhart, C. A. E. (1975), Problems of Monetary Management: The U.K. Experience, Papers in Monetary Economics, Reserve Bank of Australia.
• Milesi-Ferretti, G. M. (2004), "Good, bad or ugly? On the effects of fiscal rules with creative accounting", Journal of Public Economics, 88(1-2).
• Irwin, T. (2012), Accounting Devices and Fiscal Illusions, IMF Staff Discussion Note 12/02, Fondo Monetario Internacional.
• Fondo Monetario Internacional (2014), Government Finance Statistics Manual 2014, FMI (capítulo 2: el perímetro del sector gobierno general).
• Buchanan, J. M. (1967), Public Finance in Democratic Process: Fiscal Institutions and Individual Choice, University of North Carolina Press.