Expropiación de activos de capital extranjero

Qué es

Se llama expropiación al acto por el cual el Estado toma para sí un activo de propiedad privada. Cuando el dueño es extranjero —o la empresa está formada con capital extranjero— el problema deja de ser puramente doméstico: entra al terreno del derecho internacional de inversiones y, sobre todo, al de la credibilidad del país que lo hace.

Conviene separar dos formas. La expropiación directa transfiere el título: nacionalización por ley, toma de la propiedad, remate de los bienes de la compañía. La expropiación indirecta o reptante deja el título intacto y vacía el activo por dentro: un impuesto nuevo sobre una faena ya instalada, una regalía que sube, un permiso que se revoca, una tarifa congelada. El propietario sigue figurando como tal en el registro y aun así pierde el flujo de caja que justificaba haber invertido. Para el análisis económico las dos son el mismo hecho, porque lo que importa no es quién firma la escritura sino quién se queda con la renta.

La discusión jurídica clásica ordena dos posiciones opuestas. La doctrina Calvo, del jurista argentino Carlos Calvo (1868), sostiene que el inversionista extranjero no puede tener más derechos que el nacional y debe litigar en tribunales locales, sin recurrir a la protección diplomática de su país. La doctrina Hull —la fórmula que el secretario de Estado estadounidense Cordell Hull fijó en 1938 frente a las expropiaciones mexicanas— exige, en cambio, compensación "pronta, adecuada y efectiva". Los tratados bilaterales de inversión del último medio siglo son, en lo esencial, la victoria escrita de la segunda sobre la primera.

El corazón económico del asunto es un problema de inconsistencia temporal, el mismo que Kydland y Prescott (1977) formalizaron para la política macroeconómica: lo que es óptimo prometer hoy deja de ser óptimo cumplir mañana. Un yacimiento, una refinería, un ferrocarril o una oficina salitrera son capital hundido, inmóvil y de maduración larga. Antes de la inversión, el gobierno tiene todos los incentivos para garantizar estabilidad tributaria, porque sin esa garantía nadie hunde el capital. Después, el activo ya no puede irse a ninguna parte, y la decisión miope óptima es capturar la cuasi-renta. Raymond Vernon (1971) llamó a esto el obsolescing bargain: el poder de negociación se traslada al Estado el día exacto en que la inversión queda inmovilizada. Es la versión soberana del problema de hold-up que Klein, Crawford y Alchian (1978) describieron entre privados.

De ahí la paradoja que suele confundir el debate público. Sobre capital ya hundido, un impuesto adicional parece gratis: no cambia la decisión de producir, no reduce el empleo, la faena sigue operando. Ex post no distorsiona casi nada. Precisamente por eso es tan caro ex ante. Si el Estado puede hacerlo una vez, el mercado supone que lo hará de nuevo, y el costo real no es el activo tomado sino la prima de riesgo político que se incorpora a toda inversión futura del país. La disciplina viene de la reputación, no de la ley: es la lógica de Eaton y Gersovitz (1981) para la deuda soberana, donde lo que sostiene el pago no es el castigo judicial sino la exclusión del crédito futuro. La evidencia empírica va en la misma dirección: Guriev, Kolotilin y Sonin (2011) muestran que las nacionalizaciones petroleras se concentran cuando los precios del recurso están altos y las instituciones son débiles, es decir, cuando la renta a capturar es grande y el compromiso de no capturarla vale poco.

Cómo lo explicó el programa

El programa llegó a este concepto por la puerta histórica. En Buenos Días Mercado del 20 de mayo de 2024 [bdm-2024-05-20], en el tema "El impuesto boliviano al salitre como arma competitiva", el panel reconstruyó el gravamen de Hilarión Daza sobre el quintal de salitre y mostró que tenía dos motivaciones superpuestas. Una fiscal y perfectamente atendible: Bolivia venía del terremoto de 1877, de una sequía con hambruna y de la crisis internacional, y gravó fuegos, alcoholes y el salitre por la misma razón por la que cualquier fisco apurado grava lo que tiene a mano.

La otra motivación es la que interesa acá. Perú había nacionalizado su propia industria salitrera mediante una ley de expropiación y era socio de Bolivia en el negocio; la compañía chileno-británica que operaba en Antofagasta era, en los hechos, la competencia de ese arreglo. Y el impuesto no era parejo: a los capitales peruanos que explotaban salitre no se les aplicaba. Como resumió Juan José Lavín, "hay varias razones para poner el impuesto, una de ellas es justamente eliminar competencia".

Ese detalle —la asimetría por nacionalidad— es lo que convierte el episodio en un caso de manual y no en una anécdota tributaria. Un impuesto general sobre la renta de un recurso natural es una decisión de política fiscal discutible pero legítima. Un impuesto que recae sobre el capital extranjero de una bandera y no sobre el de otra deja de ser recaudación y pasa a ser política comercial ejecutada con instrumento tributario: expropiación indirecta y discriminatoria a la vez. Los estándares de trato nacional y nación más favorecida que hoy incorporan casi todos los tratados de inversión existen justamente para cerrar esa puerta.

Relación con otros conceptos

Se apoya directamente en la noción de costos hundidos, que es la que explica por qué el inversionista queda cautivo, y en la de renta económica —en particular la renta ricardiana de los recursos naturales—, que es el premio en disputa. Del lado macro, conecta con el riesgo soberano y la prima por riesgo país, que son el precio de mercado de la credibilidad estatal, y con la inconsistencia temporal de la política económica, de la que es un caso extremo. Del lado institucional, dialoga con los derechos de propiedad y el compromiso creíble como condición del financiamiento de largo plazo. Y por el flanco comercial, con las barreras no arancelarias y la política industrial, cuando el instrumento tributario se usa para desplazar a un competidor externo en vez de para financiar al fisco.

Fuentes y lecturas

• Vernon, R. (1971), Sovereignty at Bay: The Multinational Spread of U.S. Enterprises, Basic Books.
• Kydland, F. y Prescott, E. (1977), "Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans", Journal of Political Economy, 85(3).
• Eaton, J. y Gersovitz, M. (1981), "Debt with Potential Repudiation: Theoretical and Empirical Analysis", The Review of Economic Studies, 48(2).
• Guriev, S., Kolotilin, A. y Sonin, K. (2011), "Determinants of Nationalization in the Oil Sector: A Theory and Evidence from Panel Data", Journal of Law, Economics, & Organization, 27(2).
• Sater, W. F. (2007), Andean Tragedy: Fighting the War of the Pacific, 1879–1884, University of Nebraska Press.