Focalización del gasto social

Qué es

La focalización del gasto social es la decisión deliberada de concentrar recursos públicos limitados en un subconjunto de la población definido por un criterio de necesidad, en lugar de repartirlos de manera universal. Es un problema de optimización con restricción presupuestaria: dado un gasto fijo, ¿qué asignación reduce más la pobreza o la desigualdad por peso gastado? Besley y Kanbur (1993) lo formalizaron mostrando que, con información perfecta sobre el ingreso de cada hogar, la transferencia óptima siempre es focalizada —transferir a quien ya está sobre la línea es desperdicio puro—. El problema es que esa información perfecta no existe en ninguna parte.

Lo que el Estado observa no es la necesidad, sino señales correlacionadas con ella. Akerlof (1978) llamó tagging a la estrategia de usar características observables y difíciles de manipular —edad, discapacidad, territorio, composición del hogar— como etiquetas que aproximan la condición que realmente importa. La etiqueta permite gastar mejor, pero nunca calza exactamente con el objetivo, y ese desajuste tiene dos caras. El error de exclusión deja fuera a quien sí califica; el error de inclusión —o filtración— financia a quien no lo necesitaba. Apretar un criterio para reducir uno agranda el otro de forma casi mecánica, y ahí está el juicio político disfrazado de decisión técnica: qué error se prefiere cometer.

Contra el instinto de que focalizar siempre es más eficiente, la literatura acumuló una lista larga de costos. Sen (1995) los ordenó: costos administrativos de verificar; distorsión de incentivos, porque perder el beneficio al aumentar el ingreso equivale a una tasa marginal implícita que puede acercarse al 100%; incentivo a ocultar o falsear información; estigma para el beneficiario; y fragilidad política, porque un programa que atiende solo a los pobres carece de una coalición que lo defienda en la discusión presupuestaria. Korpi y Palme (1998) documentaron esa última como la paradoja de la redistribución: los países que más focalizan sus transferencias tienden a redistribuir menos, porque los programas dirigidos exclusivamente a los pobres terminan siendo programas pobres.

Existe una vía intermedia: en vez de verificar el ingreso, diseñar el beneficio para que solo lo tome quien realmente lo necesita —autofocalización mediante requisitos costosos en tiempo o esfuerzo (Nichols y Zeckhauser, 1982)—. Y existe una segunda: no filtrar a la entrada sino recuperar a la salida, convirtiendo el beneficio en un crédito contingente o en un contrato de retribución. Esa opción desplaza toda la carga desde la evaluación socioeconómica hacia la capacidad de cobro del Estado. Si esa capacidad no se ejerce, el crédito se transforma ex post en una transferencia no focalizada, con el agravante de que nadie decidió otorgarla: es el problema de la restricción presupuestaria blanda (Kornai, 1986) y de la inconsistencia temporal —anunciar una regla estricta y no aplicarla enseña al beneficiario siguiente que la regla no obliga—.

Chile lleva cuatro décadas construyendo instrumentos para esto: la Ficha CAS, luego la Ficha de Protección Social y hoy el Registro Social de Hogares, todos versiones de un proxy means test que estima capacidad económica a partir de variables verificables.

Cómo lo explicó el programa

El caso llegó al programa el 31 de agosto de 2026 (bdm-2026-08-31), a propósito del informe de Contraloría sobre la Beca Vocación de Profesor. El diagnóstico del panel separó dos fallas que suelen confundirse.

La primera es de diseño y es exactamente el problema de esta ficha: la beca, creada en 2011, se estructuró como un pacto de retribución —el Estado paga el arancel, el titulado devuelve tres años de docencia en el sistema público— pero sin requisitos socioeconómicos. La etiqueta usada fue el puntaje PSU/PAES, es decir, talento y vocación declarada, no necesidad. Un alumno de altos ingresos con buenas notas quedaba igualmente financiado: error de inclusión por construcción, no por falla de implementación.

La segunda es la que ocurre cuando el mecanismo de recuperación reemplaza a la focalización de entrada y después no se ejerce. Quince años, 29.719 becas y $258 mil millones más tarde, el informe constata que no existe procedimiento ni manual de cobro; que 1.818 deudores con plazos vencidos acumulan $23 mil millones sin una sola gestión; y que 93 casos por $732 millones van a prescribir por inacción. Como resumió Pepe Arias, "el fiscalizador nunca fiscalizó, así de simple". La conclusión del panel fue que hay dos conductas superpuestas —frescura de las personas e indolencia del Estado— y que la segunda es la que convierte un error acotado en una transferencia regresiva silenciosa.

Relación con otros conceptos

La focalización es una aplicación directa del problema de información asimétrica: el Estado desconoce el tipo del beneficiario y debe inferirlo, con selección adversa cuando el criterio es autodeclarado y riesgo moral cuando el beneficio depende de una conducta futura que no se supervisa. Se cruza con la inversión en capital humano, porque el subsidio educacional se justifica por externalidades positivas que el mercado no internaliza —y esa justificación, cuando es fuerte, empuja hacia el universalismo—. Su costo de oportunidad se mide contra el costo marginal de los fondos públicos: cada peso filtrado obliga a recaudar otro con su propia pérdida de eficiencia. Y su ejecución depende de la capacidad estatal y del problema principal-agente entre quien diseña la política y quien debe hacerla cumplir.

Fuentes y lecturas

• Akerlof, G. (1978), "The Economics of 'Tagging' as Applied to the Optimal Income Tax, Welfare Programs, and Manpower Planning", American Economic Review 68(1).
• Besley, T. y Kanbur, R. (1993), "Principles of Targeting", en Lipton, M. y van der Gaag, J. (eds.), Including the Poor, Banco Mundial.
• Sen, A. (1995), "The Political Economy of Targeting", en van de Walle, D. y Nead, K. (eds.), Public Spending and the Poor: Theory and Evidence, Banco Mundial / Johns Hopkins University Press.
• Korpi, W. y Palme, J. (1998), "The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality", American Sociological Review 63(5).
• Coady, D., Grosh, M. y Hoddinott, J. (2004), Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and Experience, Banco Mundial.
• Barr, N. (2012), The Economics of the Welfare State, 5ª ed., Oxford University Press.
• Larrañaga, O. (2005), "Focalización de programas en Chile: el sistema CAS", Serie de Documentos de Discusión sobre la Protección Social, Banco Mundial.