Fraccionamiento de contratos públicos

Qué es

El fraccionamiento de contratos públicos consiste en dividir artificialmente una compra, obra o servicio que constituye una unidad económica en varios contratos de menor cuantía, con el propósito de que cada porción quede bajo el umbral que activa el procedimiento de contratación más exigente. En vez de una licitación pública con publicidad, plazos, comisión evaluadora y control externo, la misma operación se ejecuta como una serie de tratos directos o compras ágiles que nadie mira con demasiado detalle.

Lo primero que hay que entender es que el fraccionamiento no es un fraude en el sentido de robar dinero: es una maniobra sobre el procedimiento. El gasto puede terminar siendo el mismo peso por peso. Lo que se elude es el mecanismo diseñado para descubrir si ese gasto era razonable, si el precio era competitivo y si el proveedor era el adecuado. Por eso resulta tan difícil de perseguir: cada contrato, mirado en aislamiento, es perfectamente legal.

La lógica económica que lo explica es la de un umbral discreto en una función de control continua. La norma establece que sobre cierto monto —en Chile, los tramos de la Ley 19.886 y su reglamento, expresados en UTM— se exige licitación pública; bajo ese monto bastan procedimientos simplificados. Ese salto discontinuo crea exactamente lo que la teoría de la regulación llama bunching: los agentes acumulan sus decisiones justo por debajo del punto de corte, porque el costo marginal de cruzarlo es enorme mientras que el beneficio marginal de un peso adicional es trivial. Saez (2010) formalizó este comportamiento para tramos tributarios y mostró que la densidad de casos se apelotona bajo el umbral de forma medible; el fenómeno es idéntico cuando el umbral no es una tasa de impuesto sino un régimen de fiscalización.

De ahí que el fraccionamiento sea el caso de manual de lo que Goodhart enunció como principio general: cuando una medida se convierte en objetivo, deja de ser una buena medida. El monto del contrato era un indicador razonable de la importancia de una operación hasta que se lo usó como gatillo de control; desde entonces, el monto pasó a ser una variable que el comprador elige, no un dato que observa.

En términos de teoría de la agencia (Jensen y Meckling, 1976), el problema aparece porque el funcionario que compra —el agente— tiene información que el ciudadano y el órgano contralor —los principales— no tienen: sabe que las cinco licitaciones de pavimentación por etapas son en realidad una sola obra. El sistema de umbrales intenta suplir esa asimetría con una regla mecánica, y las reglas mecánicas son precisamente las más fáciles de gamear. Laffont y Tirole (1993) desarrollaron cómo el diseño de contratos públicos siempre negocia entre reglas rígidas —verificables pero manipulables— y discrecionalidad —flexible pero capturable.

Hay además un costo que suele pasarse por alto: el fraccionamiento destruye economías de escala. Diez contratos chicos de la misma obra cuestan más que uno grande, por costos fijos de administración, por pérdida de poder de compra y porque los oferentes pequeños que quedan habilitados no siempre son los más eficientes. La elusión del control no es gratis ni siquiera para quien la ejecuta.

Cómo lo explicó el programa

El asunto apareció en Buenos Días Mercado del 24 de agosto de 2026, en el tema "Fraccionamiento de contratos para eludir los controles". La observación del programa fue directa al mecanismo: los contratos grandes obligan a una cadena de controles externos, y partir la misma obra en muchos contratos chicos por etapas deja cada pedazo bajo el umbral y saca la operación del radar. Pepe Arias lo resumió con la crudeza del que ha visto el procedimiento por dentro: "eso se llama fraccionamiento y es una manera de eludir los controles y hacerse los locos".

La frase "hacerse los locos" describe bien la zona gris donde vive la práctica. Nadie firma un documento declarando que está troceando una obra; simplemente aparecen etapas, fases y componentes que casualmente caen todos bajo el corte. El programa cerró con la paradoja que ordena todo el problema: el umbral que la norma fija para proteger el gasto termina generando el incentivo exacto para trocearlo. Es una observación sobre diseño institucional, no sobre moralidad individual: mientras la regla sea un salto de nivel, habrá quien camine por el borde.

Relación con otros conceptos

El fraccionamiento es un caso particular de elusión regulatoria: la conducta que respeta la letra de la norma mientras vulnera su propósito, la misma familia a la que pertenece la planificación tributaria agresiva. Se conecta con la captura del regulador, porque el troceo suele beneficiar de forma estable a un mismo proveedor que ya conoce el patrón de fases.

Está emparentado con la asimetría de información y el riesgo moral: quien compra sabe lo que el contralor no puede ver, y el costo de la maniobra recae sobre un tercero difuso. También toca las economías de escala, que se pierden al dividir, y la competencia, porque un contrato grande y publicitado atrae oferentes que uno pequeño y directo nunca convoca. Finalmente, es un ejemplo de externalidad institucional: la práctica erosiona la confianza en la contratación pública mucho más allá del contrato concreto.

Fuentes y lecturas

• Laffont, J.-J. y Tirole, J. (1993), A Theory of Incentives in Procurement and Regulation, MIT Press.
• Jensen, M. y Meckling, W. (1976), "Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure", Journal of Financial Economics 3(4).
• Saez, E. (2010), "Do Taxpayers Bunch at Kink Points?", American Economic Journal: Economic Policy 2(3).
• Rose-Ackerman, S. y Palifka, B. (2016), Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform, 2ª ed., Cambridge University Press.
• Chile, Ley N° 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, y su Reglamento (D.S. 250/2004, Ministerio de Hacienda).