Gasto tributario (renuncia de recaudación)

Qué es

El gasto tributario es el costo fiscal de las excepciones a la norma tributaria general: exenciones, deducciones, créditos, tasas reducidas, diferimientos y regímenes especiales que reducen la recaudación respecto de lo que se obtendría si todos los contribuyentes tributaran bajo la regla común. El nombre es deliberadamente contraintuitivo, y ahí está toda la idea: una rebaja de impuestos con propósito de política pública equivale económicamente a recaudar el impuesto completo y después entregarle el dinero al beneficiario. Si el resultado es el mismo, argumenta la teoría, debería contabilizarse y escrutarse igual que un subsidio explícito.

El concepto lo acuñó Stanley Surrey, subsecretario del Tesoro de Estados Unidos en los años sesenta, y lo desarrolló en Pathways to Tax Reform (Surrey, 1973) y luego junto a Paul McDaniel en Tax Expenditures (Surrey y McDaniel, 1985). Su tesis era política tanto como técnica: los subsidios entregados por la vía del presupuesto se discuten, se votan anualmente y se ven; los entregados por la vía del código tributario se aprueban una vez, no vencen, no aparecen en ninguna línea del gasto y sobreviven a los gobiernos que los crearon. La asimetría de visibilidad, no la asimetría económica, es lo que justifica medirlos.

La medición tiene un problema conceptual serio que conviene tener presente antes de citar cualquier cifra: para saber cuánto se "renuncia", hay que definir un impuesto de referencia (benchmark) contrafactual, y esa definición no es neutral. ¿La depreciación acelerada es una excepción o es la forma correcta de medir el ingreso empresarial? ¿La exención al IVA de la salud es un gasto tributario o parte del diseño base? Distintas jurisdicciones responden distinto, lo que vuelve las comparaciones internacionales frágiles. La OCDE lo documentó sistemáticamente en Tax Expenditures in OECD Countries (OCDE, 2010). A eso se suma que las estimaciones suelen hacerse por ingreso renunciado —cuánto se dejó de recaudar suponiendo comportamiento constante— y no por ingreso recuperable, que descontaría la respuesta de los contribuyentes si la franquicia desapareciera. Sumar gastos tributarios tampoco es válido: eliminar dos franquicias que interactúan no rinde la suma de ambas.

La otra distinción crítica es contable, y es la que aparece en el episodio citado más abajo. Un gasto tributario no consume caja: no hay una transferencia que salga del Tesoro. Reduce el ingreso. Bajo contabilidad devengada estándar —la base de las estadísticas fiscales del FMI en su Government Finance Statistics Manual (FMI, 2014)— el efecto sobre el balance fiscal es idéntico: un peso menos de ingreso y un peso más de gasto deterioran el resultado exactamente igual. Pero el efecto sobre las reglas fiscales no lo es. Una regla que fija un techo al gasto público no restringe en absoluto la creación de franquicias tributarias, porque estas no son gasto en el sentido contable. Ese es precisamente el incentivo que Surrey denunciaba: el gasto tributario es la manera de expandir el Estado sin que la expansión aparezca en la métrica que se vigila.

En Chile el Servicio de Impuestos Internos publica anualmente el Informe de Gasto Tributario, que acompaña la discusión del Presupuesto. Los mecanismos de estabilización del precio de los combustibles —el MEPCO y las rebajas transitorias del impuesto específico— entran en esta categoría cuando operan bajando la tasa: no son transferencias a los consumidores, son recaudación que el Fisco deja de percibir.

Cómo lo explicó el programa

En Buenos Días Mercado del 22 de septiembre de 2026, el panel discutió cómo se financia la contención del precio de los combustibles, y la conversación derivó exactamente a la distinción contable. El punto que se instaló fue que cuando se dice que "el Estado absorbe el alza", no hay un gasto de caja ni una transferencia de por medio: lo que hay es una rebaja transitoria del impuesto específico, es decir, ingresos que el Fisco deja de percibir.

Juan José Lavín lo formuló como pregunta de control, que es la forma en que suele aparecer esta clase de precisión en radio:

"Esto es menores ingresos y no gastos de caja, o me equivoco."

No se equivocaba, y la pregunta importa más de lo que su brevedad sugiere. Quien escucha "el Estado se hace cargo del alza de la bencina" imagina un desembolso; quien lee el balance fiscal ve una línea de ingresos más baja. El efecto sobre el déficit es el mismo, pero la vía por la que se produce determina qué autoridad lo autoriza, bajo qué regla queda sujeto y con qué frecuencia se revisa. Una rebaja de impuesto específico no compite en el Presupuesto contra hospitales o pensiones: sale de otro bolsillo del mismo pantalón, y nadie tiene que elegir en voz alta.

Relación con otros conceptos

El gasto tributario es el caso límite de la equivalencia entre impuestos y subsidios: un subsidio es un impuesto negativo, y el código tributario puede entregar cualquiera de los dos. Se conecta directamente con la incidencia tributaria, porque quien recibe formalmente la franquicia no es necesariamente quien captura el beneficio: una rebaja al impuesto de los combustibles se reparte entre consumidores y distribuidores según las elasticidades relativas, y puede no llegar completa al surtidor.

Es también un problema de economía política y transparencia fiscal: las franquicias tienen beneficiarios concentrados y costos difusos, la configuración clásica que favorece la formación de grupos de presión y la permanencia indefinida de beneficios que nacieron transitorios. Y es un problema de reglas fiscales e ilusión fiscal, en el sentido de Buchanan: cuando el costo de una política queda fuera de la métrica que el público vigila, el precio percibido de esa política baja sin que su precio real cambie.

Por último, en el caso de los combustibles se cruza con estabilización de precios y con externalidades: el impuesto específico cumple, al menos en el discurso, una función correctiva sobre la contaminación y la congestión, de modo que rebajarlo no solo cuesta recaudación sino que debilita el precio que corrige el daño.

Fuentes y lecturas

• Surrey, S. (1973), Pathways to Tax Reform: The Concept of Tax Expenditures, Harvard University Press.
• Surrey, S. y McDaniel, P. (1985), Tax Expenditures, Harvard University Press.
• OCDE (2010), Tax Expenditures in OECD Countries, OECD Publishing.
• Fondo Monetario Internacional (2014), Government Finance Statistics Manual 2014, IMF.
• Stiglitz, J. y Rosengard, J. (2015), Economics of the Public Sector, 4.ª ed., W. W. Norton.
• Servicio de Impuestos Internos, Informe de Gasto Tributario (publicación anual, Chile).