Gestión versus nuevas normas en la política pública

Qué es

"Gestión versus nuevas normas" nombra una disyuntiva que aparece cada vez que un problema público persiste: ¿el resultado que falta se consigue cambiando la regla o haciendo funcionar la que ya existe? La respuesta por defecto del sistema político suele ser la primera —anunciar una ley, un decreto, una nueva facultad— porque es visible, rápida de tramitar y atribuible. La segunda es invisible: consiste en dotaciones, turnos, sistemas de información que conversen entre sí, cadena de custodia, fiscales con carga razonable, peritajes que no demoren catorce meses.

La distinción es vieja en la teoría institucional. North (1990) separa las reglas del juego de los mecanismos de cumplimiento (enforcement), y su punto es que una regla sin capacidad de hacerla cumplir no es una institución: es un enunciado. En la misma línea, Pressman y Wildavsky (1973) mostraron con un caso concreto de política federal estadounidense que entre una decisión aprobada y un efecto en el terreno hay una cadena de puntos de decisión independientes, y que la probabilidad de éxito es el producto de las probabilidades de cada eslabón: con noventa por ciento de éxito en cada uno de diez pasos, el programa completo termina en 35%. De ahí el término que quedó instalado: implementation gap, la brecha de implementación.

En materia de seguridad, la economía tiene un resultado especialmente pertinente. Becker (1968) modeló la decisión de delinquir como una comparación entre el botín y el castigo esperado, que es el producto de la probabilidad de ser detectado y sancionado por la severidad de la pena. La evidencia empírica posterior es bastante consistente en que el factor que disuade es la probabilidad, no la severidad (Nagin, 2013). Y esa probabilidad no la fija una ley: la fija la gestión —presencia policial, calidad investigativa, tiempo entre el hecho y la formalización—. Subir la pena es barato de legislar y casi gratis en efecto disuasivo; subir la tasa de esclarecimiento es caro, lento y es lo que funciona.

Andrews, Pritchett y Woolcock (2017) le pusieron nombre a la patología cuando la brecha se ignora: mimetismo isomórfico, adoptar la forma exterior de una política que funcionó en otra parte —la norma, el organismo, el nombre— sin la capacidad que la hacía funcionar, y carga prematura, exigirle a una institución débil que sostenga un peso que aún no puede. El resultado típico no es el fracaso ruidoso sino la persistencia: la herramienta se renueva porque retirarla tiene costo político y mantenerla no lo tiene.

Hay un tercer ángulo que el caso chileno hace evidente. O'Donnell (1993) describió las "zonas marrones": territorios donde el Estado tiene presencia burocrática y legal formal, pero su capacidad efectiva de hacer cumplir la ley es baja o nula. En esas zonas, agregar normas no cambia nada, porque el problema nunca fue la falta de norma.

Cómo lo explicó el programa

En Buenas Tardes Mercado del 20 de agosto de 2026, a propósito de los cinco años del estado de excepción en La Araucanía, Pepe Arias planteó el punto en su forma más simple y más incómoda: "si seguimos cinco años haciendo lo mismo y no logramos resultados, alguien debería cuestionársela".

El argumento del panel fue de diseño institucional, no de trinchera política: la medida lleva más de cinco años renovándose bajo al menos tres gobiernos de signos distintos, y sigue sin producir el resultado que justificaba adoptarla. Cuando una herramienta falla de manera transversal a quien la administra, la variable explicativa deja de ser el gobierno de turno y pasa a ser la herramienta misma. El programa sumó un dato que cierra el círculo con la teoría: si el propio ministro de Seguridad sostiene que el 80% de la efectividad de la persecución penal depende de gestión y no de normas nuevas, entonces concentrar el debate público en la renovación del estado de excepción —una norma— es optimizar el 20% e ignorar el 80%. Lo racional, decía el panel, es trabajar las otras veintinueve medidas del paquete, que son precisamente las de gestión.

Relación con otros conceptos

Este concepto es la contracara operativa de la capacidad estatal: sin capacidad fiscal y administrativa, las reglas quedan en el papel (Besley y Persson, 2011). Se conecta con el problema principal-agente en la burocracia —el legislador fija el objetivo, pero quien produce el resultado es una organización con incentivos, información y restricciones propias (Wilson, 1989)— y con la distinción entre institución formal e informal, donde lo que rige es la práctica y no el texto.

También toca la evaluación de políticas públicas y el problema del contrafactual: sin línea base ni indicadores definidos al inicio, una medida excepcional puede renovarse indefinidamente porque nadie puede probar que no sirve. Y roza los costos hundidos en su versión política: cuanto más tiempo lleva una medida vigente, más caro resulta reconocer que no funcionó, lo que sesga la decisión hacia renovarla.

Fuentes y lecturas

• North, D. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press.
• Pressman, J. y Wildavsky, A. (1984 [1973]), Implementation, 3ª ed., University of California Press.
• Becker, G. (1968), "Crime and Punishment: An Economic Approach", Journal of Political Economy, 76(2). https://doi.org/10.1086/259394
• Nagin, D. (2013), "Deterrence in the Twenty-First Century", Crime and Justice, 42.
• Andrews, M., Pritchett, L. y Woolcock, M. (2017), Building State Capability: Evidence, Analysis, Action, Oxford University Press.
• O'Donnell, G. (1993), "Acerca del Estado, la democratización y algunas cuestiones conceptuales", Desarrollo Económico, 33(130).