Gobierno dividido y previsibilidad regulatoria

Qué es

Un gobierno dividido ocurre cuando el poder ejecutivo y el legislativo quedan en manos de coaliciones o partidos distintos: un presidente republicano con un Congreso demócrata, o —en clave chilena— un Presidente sin mayoría en la Cámara ni en el Senado. Es la situación normal, no la excepción: en Estados Unidos el control unificado ha sido minoritario desde la posguerra, y en América Latina los presidencialismos multipartidistas producen gobiernos en minoría de forma rutinaria.

La ciencia política clásica veía en eso una patología: un ejecutivo bloqueado no podría gobernar. La corrección vino de David Mayhew, que en Divided We Govern (1991) mostró que la producción de legislación importante en Estados Unidos no era significativamente menor bajo gobierno dividido que bajo control unificado. Lo que cambia no es tanto la cantidad de leyes como su carácter: lo que sobrevive al trámite es lo que resiste el veto de varios actores a la vez.

El marco que ordena esta intuición es la teoría de los jugadores con veto de George Tsebelis (Veto Players, 2002). Su resultado central es que mientras más actores con poder de veto existan —y mientras más distantes sean sus preferencias entre sí— más pequeño es el conjunto de políticas que pueden reemplazar al statu quo. La consecuencia es doble y merece leerse entera, porque tiene dos filos: el sistema se vuelve más estable (menos cambio de política, menos volatilidad legislativa) y a la vez más rígido (menor capacidad de respuesta cuando el statu quo es malo y hay que corregirlo). Tsebelis lo formula sin romanticismo: la estabilidad de política no es una virtud, es una propiedad; su valor depende de si uno está conforme con el punto de partida.

El puente entre esa estabilidad institucional y la decisión de invertir lo construye la literatura de inversión bajo incertidumbre. Dixit y Pindyck (Investment Under Uncertainty, 1994) formalizaron algo que el análisis tradicional de VAN ignoraba: cuando una inversión es irreversible y puede posponerse, esperar tiene valor. La opción de esperar es un activo, y ejecutar el proyecto la destruye. Cuanto mayor es la incertidumbre sobre los flujos futuros —incluida la incertidumbre sobre las reglas que los determinan: impuestos, regulación sectorial, permisos, tarifas—, más vale esa opción y más alto queda el umbral de rentabilidad que un proyecto debe superar para ejecutarse hoy en vez de mañana. El efecto no es que la empresa invierta menos en total: es que posterga.

De ahí sale la idea de credibilidad del compromiso (credible commitment). North y Weingast (1989), estudiando la Revolución Gloriosa inglesa, argumentaron que fue precisamente la restricción del poder discrecional de la Corona por parte del Parlamento lo que permitió al Estado endeudarse barato: un soberano capaz de cambiar las reglas a voluntad no puede prometer creíblemente que no lo hará. El mismo mecanismo opera hoy. Un gobierno con mayoría amplia puede legislar rápido, pero también deshacer lo legislado; un arreglo que requiere el acuerdo de varios actores es más lento de construir y también más difícil de revertir. La rigidez es el precio del compromiso, y el compromiso es lo que el inversionista de largo plazo está comprando.

Existe además un canal empírico específico en finanzas: Baker, Bloom y Davis (2016) construyeron un índice de incertidumbre de política económica (EPU) a partir de menciones de prensa, y documentaron que sus alzas se asocian a mayor volatilidad bursátil y a caídas de inversión y empleo, con más fuerza en sectores expuestos a decisiones de gobierno —defensa, salud, construcción, financiero—.

Cómo lo explicó el programa

En Buenas Tardes Mercado del 21 de septiembre de 2026, bajo el tema "Congreso dividido y previsibilidad para las empresas", Manuel Bengolea resumió el argumento en una frase: "el congreso dividido es favorable porque dificulta la aprobación de leyes extremas".

El contexto de la conversación era la lectura de mercado sobre un escenario de presidente republicano con Congreso demócrata. La cadena que planteó el programa es exactamente la de la teoría de jugadores con veto aplicada a la inversión: un Congreso dividido eleva el costo de aprobar legislación que se aleje mucho del statu quo —alzas agresivas de impuestos, reformas regulatorias drásticas—, eso reduce la varianza de los escenarios regulatorios que la empresa debe descontar, y esa menor varianza baja el umbral de espera y favorece la decisión de invertir. El resultado que observa el mercado es la previsibilidad, no la parálisis.

Vale explicitar el filo que la formulación radial deja implícito, porque es la parte que la teoría sí obliga a mirar: lo que el arreglo bloquea son las leyes extremas en ambas direcciones. También cuesta más aprobar una reforma necesaria, cerrar un déficit fiscal o corregir una regulación que quedó obsoleta. Que un mercado prefiera ese arreglo dice que valora la estabilidad del statu quo por sobre la capacidad de corregirlo —una preferencia razonable cuando el punto de partida es aceptable, y costosa cuando no lo es.

Relación con otros conceptos

El concepto se apoya directamente en la incertidumbre de política económica y en el valor de la opción de esperar: la previsibilidad regulatoria opera sobre la inversión por la vía de reducir la varianza percibida, no por la de mejorar el retorno esperado. Está emparentado con la independencia del banco central, que es el mismo problema de credibilidad resuelto por delegación en vez de por fragmentación del poder legislativo, y con la inconsistencia temporal de Kydland y Prescott, que explica por qué un gobierno que puede cambiar de opinión libremente obtiene peores resultados que uno atado.

Por el lado de los mercados, dialoga con el ciclo político-económico —la regularidad de que los retornos bursátiles responden al calendario electoral— y con el riesgo político como componente del premio por riesgo país. Y por el lado institucional, con la calidad institucional como determinante de crecimiento de largo plazo en la tradición de Acemoglu y Robinson: la seguridad de los derechos de propiedad frente al cambio discrecional de reglas es la versión estructural del mismo argumento que el operador de mercado enuncia en clave táctica.

Fuentes y lecturas

• Mayhew, D. (1991), Divided We Govern: Party Control, Lawmaking, and Investigations, 1946–1990, Yale University Press.
• Tsebelis, G. (2002), Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton University Press.
• Dixit, A. y Pindyck, R. (1994), Investment Under Uncertainty, Princeton University Press.
• North, D. y Weingast, B. (1989), "Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England", The Journal of Economic History, 49(4).
• Baker, S., Bloom, N. y Davis, S. (2016), "Measuring Economic Policy Uncertainty", The Quarterly Journal of Economics, 131(4).