Mandato de fomento de una empresa estatal

Qué es

Una empresa pública puede tener dos objetivos muy distintos —y a veces contradictorios— escritos en su ley orgánica. El primero es el objetivo de cualquier empresa: producir un bien o servicio, cobrar por él y generar excedentes que remunerar al dueño, que en este caso es el Estado. El segundo es un mandato de fomento: sostener deliberadamente una actividad que el mercado, por sí solo, no sostendría con la escala, la cobertura territorial o la composición de participantes que la autoridad considera deseable. Cuando ese segundo objetivo existe, la empresa deja de ser evaluable por su resultado financiero, porque parte de su "pérdida" es, en rigor, el precio de la política pública que está ejecutando.

La distinción importa porque la teoría de la empresa pública moderna se construyó justamente sobre esa ambigüedad. En el marco de Shleifer y Vishny (1994), la empresa estatal es un objeto en disputa entre un gerente que busca eficiencia y un político que busca objetivos redistributivos o electorales; el resultado es un híbrido que ni maximiza utilidades ni ejecuta transparentemente la política. Hart, Shleifer y Vishny (1997) lo plantearon como un problema de contratos incompletos: conviene mantener la actividad dentro del Estado cuando la calidad o el objetivo social no son contratables, es decir, cuando no se puede escribir un contrato con un privado que especifique de antemano lo que se quiere lograr. El fomento de pequeños productores dispersos —que hay que ir a buscar, capacitar, financiar y comprarles a precios que ellos no podrían negociar solos— es precisamente el tipo de objetivo difícil de contratar.

El costo de esta arquitectura fue formalizado por Kornai (1986) bajo el nombre de restricción presupuestaria blanda: si la empresa sabe que el dueño-Estado la va a rescatar cuando pierda, su incentivo a controlar costos se debilita, y las pérdidas dejan de ser una señal de mal desempeño para convertirse en un dato estructural. Y Laffont y Tirole (1993) mostraron el problema hermano: una empresa con múltiples objetivos y un solo instrumento —el precio al que compra o vende— es muy difícil de incentivar, porque cualquier indicador de desempeño que se le aplique termina premiando un objetivo a costa del otro. De ahí la recomendación estándar de la OCDE (2015) en sus directrices de gobierno corporativo de empresas públicas: si el Estado quiere fomento, que lo explicite, lo cuantifique y lo financie por separado, con transferencia presupuestaria identificable, en vez de esconderlo en un resultado operacional deficitario.

La contracara analítica es la naturaleza del bien que se vende. Una empresa que comercializa un bien final —combustible en un surtidor, por ejemplo— opera en un mercado con demanda final, precios observables y competidores; su desempeño es comparable con el de una empresa privada y su utilidad es una medida legítima. Una empresa que compra y procesa un commodity de productores pequeños está en otro lugar de la cadena: el precio internacional le viene dado, su margen es un diferencial de procesamiento, y su política de compra —cuánto paga al minero chico, con qué anticipos, con qué tarifas de tratamiento— es el instrumento de fomento. No son dos versiones del mismo problema.

Cómo lo explicó el programa

En el BDM del 22 de septiembre de 2026, a propósito del rol de ENAP frente al de ENAMI, Juan José Lavín marcó la línea entre ambos casos con una frase corta: "eso atenta contra el concepto básico de ser empresa, la Empresa Nacional de Petróleo". El argumento es que pedirle a ENAP que no tenga utilidades por el hecho de ser pública borra la definición misma de empresa: ENAP comercializa un bien final y compite en un mercado donde el resultado financiero sí es una vara razonable.

El caso de ENAMI, en cambio, lo planteó como distinto en especie, no en grado: vende un commodity y tiene una función de fomento —es, en sus palabras, una oficina de fomento del Estado—. Ahí el déficit no es necesariamente ineficiencia; puede ser el costo de comprarle a la pequeña minería lo que nadie más le compraría. Lo que el programa dejó planteado, sin resolver, es la discusión de fondo pendiente: si ese fomento se va a mantener, cuánto vale, y quién lo paga explícitamente.

Relación con otros conceptos

El mandato de fomento es la puerta de entrada a la restricción presupuestaria blanda: una vez que las pérdidas se justifican por la misión, se vuelve costoso distinguir la pérdida-política de la pérdida-ineficiencia. Se conecta también con el problema del agente con múltiples principales, donde el directorio responde a la vez al Fisco como dueño y a la autoridad sectorial como mandante de política. Por el lado del diseño, dialoga con la obligación de servicio público de las utilities reguladas y con el subsidio cruzado, que es la forma más antigua de financiar fomento sin ponerlo en el presupuesto. Y con el gasto tributario, en tanto ambos son maneras de ejecutar política pública fuera de la línea presupuestaria visible, con el mismo costo de opacidad.

Fuentes y lecturas

• Kornai, J. (1986), The Soft Budget Constraint, Kyklos, 39(1), 3–30.
• Shleifer, A. y Vishny, R. (1994), Politicians and Firms, Quarterly Journal of Economics, 109(4), 995–1025.
• Laffont, J.-J. y Tirole, J. (1993), A Theory of Incentives in Procurement and Regulation, MIT Press (cap. sobre empresas públicas).
• Hart, O., Shleifer, A. y Vishny, R. (1997), The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons, Quarterly Journal of Economics, 112(4), 1127–1161.
• OCDE (2015), Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas, OECD Publishing.