Mandato de fomento versus mandato comercial

Qué es

Una empresa de propiedad estatal puede tener dos razones de existir, y rara vez conviven en paz. El mandato comercial la juzga como a cualquier firma: genera valor si su rentabilidad supera el costo de oportunidad del capital que inmoviliza, medida estándar de los manuales de finanzas corporativas (Brealey, Myers y Allen). El mandato de fomento la juzga como instrumento de política pública: existe para corregir una falla de mercado, sostener una actividad que sin ella no ocurriría, o alcanzar un objetivo distributivo o territorial. Bajo el primero, una pérdida es un fracaso; bajo el segundo, puede ser exactamente el precio de lo que se compró.

El problema no es filosófico sino de diseño de incentivos. Tinbergen (1952) formuló la regla más simple y más ignorada de la política económica: se necesita al menos un instrumento independiente por cada objetivo. Pedirle a una sola organización que maximice utilidades y sostenga a productores que serían inviables en el mercado es asignarle dos metas a un instrumento; el resultado no es un equilibrio virtuoso sino una indeterminación que cada actor resuelve a su favor.

A eso se suma una asimetría de medición. Holmström y Milgrom (1991) mostraron que cuando un agente tiene varias tareas y solo algunas son observables con precisión, poner incentivos fuertes sobre la tarea medible desvía el esfuerzo desde la que no lo es. El margen de una fundición se calcula al peso; el "desarrollo de la pequeña minería" no tiene una cifra comparable. Toda presión por resultados financieros, por razonable que parezca, erosiona el mandato que nadie sabe contabilizar. Dixit (1997) agregó la otra mitad del cuadro: las organizaciones públicas responden a múltiples principales —el ministerio sectorial, Hacienda, el gremio de productores, la región, el Congreso— con objetivos que no coinciden, y el equilibrio racional es debilitar todos los incentivos a la vez.

La consecuencia más costosa es la que Kornai (1986) bautizó restricción presupuestaria blanda: si la organización sabe que sus pérdidas serán cubiertas, deja de operar bajo la disciplina que hace informativos a los precios. El mandato de fomento actúa entonces como una coartada inauditable —cualquier resultado malo se explica por la misión social— y el mandato comercial, simétricamente, como excusa para abandonar justo a los beneficiarios que justificaban la existencia de la empresa. Shleifer y Vishny (1994) modelaron el otro filo: cuando los políticos controlan la firma, esta tiende a producir empleo y presencia territorial por encima de lo que cualquier criterio de eficiencia recomendaría, porque esos son los bienes que ellos consumen.

La salida que propone el consenso técnico no es elegir un mandato y negar el otro, sino separarlos y ponerles precio. Las directrices de la OCDE (2015) para el gobierno corporativo de empresas estatales piden que las obligaciones de política pública se declaren explícitamente, se costeen y se compensen de forma transparente —idealmente por presupuesto—, de modo que el resto de la operación pueda evaluarse con estándares comerciales. La lógica es la misma que ordena las funciones del Estado desde Musgrave (1959): asignación, distribución y estabilización se persiguen mejor con instrumentos distintos que con uno solo hecho de compromisos. Cuando el subsidio viaja escondido en una tarifa, nadie conoce su monto ni quién lo recibe, y la pregunta relevante —¿cuánto cuesta cada unidad del objetivo, y existe una forma más barata de comprarlo, como una transferencia directa o una garantía crediticia?— se vuelve imposible de responder.

Cómo lo explicó el programa

En Buenos Días Mercado del 11 de agosto de 2026 (bdm-2026-08-11), a propósito de la Empresa Nacional de Minería, Willy Díaz resumió el desajuste entre el nombre y la función con una fórmula de tres negaciones: "no es empresa, no es nacional, ni es de minería". El argumento desarma cada palabra de la sigla. No es empresa, porque su estatuto la define como una oficina de fomento del Ministerio de Minería, no como una firma que persigue utilidades. No es nacional, porque su cobertura efectiva va, con suerte, de Rancagua al norte. Y no es de minería, porque no extrae: opera como una maquiladora industrial que compra piedra y la transforma en cátodos, pagándole al pequeño minero mediante lo que en el programa se describió como una simulación de maquila —una tarifa que hace las veces de precio pero que carga adentro el subsidio.

De ahí el criterio de evaluación que propuso el panel: la institución debe juzgarse por su objetivo geopolítico y geosocial, porque sin ella en esas zonas no habría actividad ni habría gente. Es, en el vocabulario de esta ficha, la afirmación de que el mandato dominante es el de fomento, y que aplicarle la vara comercial mide bien lo que no vino a hacer. Vale la contracara, y el propio análisis la deja abierta: si el subsidio viaja dentro de la tarifa de maquila en vez de aparecer como una transferencia declarada, el fomento es real pero su costo es invisible, y no hay manera de saber si el objetivo geosocial se está comprando caro o barato.

Relación con otros conceptos

La discusión se apoya en el subsidio cruzado: cuando el apoyo se canaliza por precios administrados y no por transferencias, su magnitud y su incidencia dejan de ser observables, que es lo mismo que ocurre con las obligaciones de servicio universal en utilities reguladas. El caso de la compra estatal de mineral toca además el monopsonio: un pequeño productor sin poder de negociación frente a pocos compradores enfrenta un precio deprimido, y un comprador público de última instancia puede corregir esa estructura por razones de eficiencia y no solo distributivas. Detrás está el problema principal-agente con múltiples principales, y el costo de oportunidad del capital público, que no desaparece porque el dueño sea el Estado. Finalmente, cualquier evaluación honesta exige un contrafactual explícito —qué pasaría sin la institución— y una comparación de costo-efectividad contra el instrumento alternativo más barato.

Fuentes y lecturas

• Tinbergen, J. (1952), On the Theory of Economic Policy, North-Holland.
• Holmström, B. y Milgrom, P. (1991), "Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership, and Job Design", Journal of Law, Economics, & Organization, 7, 24–52.
• Kornai, J., Maskin, E. y Roland, G. (2003), "Understanding the Soft Budget Constraint", Journal of Economic Literature, 41(4), 1095–1136.
• Shleifer, A. (1998), "State versus Private Ownership", Journal of Economic Perspectives, 12(4), 133–150. DOI: 10.1257/jep.12.4.133
• OECD (2015), OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, OECD Publishing, París.