Puja presupuestaria entre carteras

Qué es

La puja presupuestaria entre carteras es la competencia que se produce cada año entre los ministerios y servicios de un Estado por una misma bolsa de recursos. No describe una patología de un gobierno en particular: describe la estructura de incentivos de cualquier presupuesto donde varios organismos gastan de un fondo común financiado por impuestos generales.

El mecanismo es un problema de recurso de uso común. Cada cartera captura íntegramente el beneficio político y sectorial de su programa —la obra se inaugura con el nombre del ministerio— pero soporta solo una fracción del costo, porque el financiamiento sale de una recaudación que pagan todos. Weingast, Shepsle y Johnsen (1981) formalizaron esa asimetría en lo que se conoce como la "ley de 1/n": si hay n actores con acceso al fondo común, cada uno internaliza aproximadamente 1/n del costo de sus propias iniciativas, de modo que el gasto agregado que emerge de la negociación supera al que cualquiera de los participantes habría elegido si hubiera decidido por el total. El sesgo no requiere mala fe ni derroche: aparece aunque cada ministro esté defendiendo con honestidad las prioridades de su sector.

Dos rasgos institucionales agravan la puja. El primero es que la unidad de gasto tiene motivos propios para pedir más: Niskanen (1971) describió al organismo público como maximizador de presupuesto, porque de su tamaño dependen la dotación, la discrecionalidad y la influencia de quien lo dirige. El segundo es que la negociación casi nunca es sobre el total sino sobre el margen. Wildavsky (1964) llamó incrementalismo a esa práctica —se discute el incremento respecto de la base, no la base misma—, con la consecuencia de que un gasto aprobado una vez tiende a volverse permanente sin volver a examinarse.

La literatura de instituciones presupuestarias estudia qué arreglos contienen esa dinámica. Von Hagen y Harden (1995) distinguen dos familias: los procedimientos jerárquicos, que delegan en un ministro de Hacienda con poder de fijar un techo antes de que empiece el regateo sectorial, y los contractuales, donde las carteras se comprometen ex ante a metas agregadas negociadas colectivamente. Alesina, Hausmann, Hommes y Stein (1999) encontraron para América Latina que los países con procedimientos más jerárquicos y transparentes exhiben déficits sistemáticamente menores. La institución no cambia las preferencias de nadie; cambia el orden en que se decide, y ese orden es el que determina si el techo se fija antes o después de sumar las demandas.

El caso más peligroso es el de una economía cuyos ingresos dependen de un recurso natural. Tornell y Lane (1999) mostraron con el "efecto voracidad" que un auge de precios puede desencadenar una apropiación fiscal más que proporcional al ingreso extra, hasta el punto de que el país termine peor que sin el auge. La intuición es incómoda pero directa: cuando aparece plata inesperada sobre la mesa, la puja no se calma, se intensifica.

Cómo lo explicó el programa

El 7 de septiembre de 2026, discutiendo el precio de referencia del cobre y la regla de balance estructural [bdm-2026-09-07], el panel abordó justamente el problema desde el lado de la contención institucional. La pregunta de fondo era por qué el comité de expertos fija el parámetro estructural del cobre en US$5,37 la libra mientras el metal se transa sobre US$6,50: la respuesta del programa fue que eso no es un error de cálculo sino el mecanismo mismo de la regla. Pepe Arias lo resumió en la frase operativa de todo el asunto: "los ingresos extraordinarios tengo que destinarlos a cosas extraordinarias, o los ahorro o pago deuda". La analogía que usó el panel —un hogar no puede presupuestar que se ganará el Kino todos los meses— apunta a lo mismo que el efecto voracidad: un ingreso transitorio que entra al presupuesto como si fuera permanente financia gasto permanente, y ese gasto sobrevive al precio que lo pagaba. Que la estimación del ingreso estructural quede en manos de un comité independiente, y no de la negociación entre carteras, es precisamente la forma de sacar el parámetro más disputado de la mesa donde se puja.

Relación con otros conceptos

La puja presupuestaria es el mecanismo microeconómico que da contenido al sesgo deficitario de la política fiscal, y explica por qué la disciplina requiere reglas y no solo buena voluntad: es una manifestación presupuestaria de la inconsistencia temporal de las políticas. Su antídoto declarado es la regla de balance estructural, que opera separando ingresos permanentes de transitorios —una aplicación institucional de la hipótesis del ingreso permanente— y cuyo complemento natural son los fondos soberanos de estabilización. Cuando la contención falla, el resultado típico es la prociclicidad fiscal: gasto que se expande en el auge y debe recortarse en la caída, justo cuando más se necesitaría. En economías exportadoras de materias primas la puja se entrelaza además con la enfermedad holandesa, y su versión electoral es el ciclo político presupuestario. Todo el problema es, en el fondo, un caso particular de la tragedia de los comunes aplicada a la caja fiscal.

Fuentes y lecturas

• Weingast, B., Shepsle, K. y Johnsen, C. (1981), The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics, Journal of Political Economy 89(4).
• Von Hagen, J. y Harden, I. (1995), Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline, European Economic Review 39(3-4).
• Alesina, A., Hausmann, R., Hommes, R. y Stein, E. (1999), Budget Institutions and Fiscal Performance in Latin America, Journal of Development Economics 59(2).
• Tornell, A. y Lane, P. (1999), The Voracity Effect, American Economic Review 89(1).
• Persson, T. y Tabellini, G. (2000), Political Economics: Explaining Economic Policy, MIT Press (caps. sobre política fiscal y common pool).
• Rodríguez, J., Tokman, C. y Vega, A. (2007), Política de balance estructural: resultados y desafíos tras seis años de aplicación en Chile, Estudios de Finanzas Públicas, Dirección de Presupuestos.