Seguridad de abastecimiento como justificación de la empresa estatal

Qué es

Es el argumento que sostiene que el Estado debe ser dueño de una empresa —refinería, naviera, aerolínea, generadora eléctrica— porque el bien que produce es tan crítico para el funcionamiento del país que no puede quedar expuesto a la interrupción del suministro. La propiedad pública, en esta lectura, no se justifica por eficiencia ni por rentabilidad, sino como un seguro: cuando el mercado falle en momentos de crisis, existirá un actor que responde a la autoridad política en lugar de al precio.

El argumento tiene una raíz teórica respetable. Los bienes cuya interrupción impone costos que exceden largamente lo que pierde quien los consume —energía, agua, transporte— generan externalidades que el precio de mercado no internaliza, y la teoría estándar de fallas de mercado admite intervención estatal en ese terreno. Lo que la teoría no establece es que la intervención deba tomar la forma de propiedad. Esa es la distinción central: entre el objetivo (que haya suministro en una crisis) y el instrumento (quién es el dueño de los activos). Como sistematizaron Shleifer y Vishny en su trabajo sobre políticos y empresas (1994), la firma estatal opera bajo objetivos políticos que rara vez coinciden con el objetivo declarado, y la promesa de disponibilidad en emergencia suele convivir con empleo inflado, tarifas subsidiadas y postergación de inversiones. Hart, Shleifer y Vishny (1997) llevaron el punto más lejos: la propiedad pública se justifica cuando la calidad del servicio es imposible de especificar en un contrato y el proveedor privado tendría incentivos a recortarla de maneras no verificables. Cuando el atributo sí es contratable —mantener un inventario mínimo, aceptar precios regulados en emergencia, someterse a requisición— el contrato o la regulación dominan a la compra de la empresa.

Esa es la razón por la cual los países que se toman en serio la seguridad energética no lo hacen comprando refinerías. El instrumento canónico es el inventario estratégico: la Agencia Internacional de Energía, creada en 1974 tras el embargo petrolero, obliga a sus miembros a mantener reservas equivalentes a 90 días de importaciones netas, con independencia de quién sea dueño de la infraestructura. Es una obligación regulatoria sobre existencias, no una tesis sobre propiedad.

El argumento estratégico también tiene un flanco lógico: la vulnerabilidad compartida. Si la interrupción ocurre aguas arriba —en la ruta de transporte, en el productor, en un estrecho— la propiedad de los activos domésticos no altera el resultado. Una refinería estatal sin crudo es exactamente tan inútil como una privada sin crudo. La propiedad protege contra un riesgo específico (que el dueño privado decida no servir al mercado local en condiciones de escasez) y no contra el riesgo que habitualmente se invoca para justificarla (que el suministro externo se corte).

Hay, además, el problema que los economistas de organización industrial llaman retención bilateral: quien depende de un proveedor único e insustituible puede ser expropiado ex post, y la integración vertical —incluida la estatal— es una respuesta posible (Williamson, 1975; Klein, Crawford y Alchian, 1978). Pero ese mecanismo protege contra el oportunismo de una contraparte con la que se tiene un contrato; no protege contra el cierre de una ruta marítima ni contra la decisión soberana de otro Estado.

Cómo lo explicó el programa

En Buenas Tardes Mercado del 23 de septiembre de 2026, el panel discutió el argumento estratégico precisamente como justificación de ENAP, y lo sometió a la prueba de la evidencia disponible en vez de darlo por bueno. El caso citado fue el contrato de gas con Argentina, vendido en su momento con el mismo vocabulario: "cuando nos metieron en el contrato con los argentinos nos dijeron que era por razones estratégicas y cuando les dio la gana nos cortaron igual". El punto no es anecdótico: muestra que la etiqueta "estratégico" se aplicó a un arreglo que falló exactamente en la dimensión que prometía cubrir.

El segundo argumento del programa es el de la vulnerabilidad compartida, enunciado con un ejemplo geográfico: si se bloquea el estrecho de Ormuz o el canal de Panamá, no pasa el barco del Estado ni el del privado. La propiedad estatal no compra prioridad en una ruta cerrada. Y el tercero es el que convierte la discusión teórica en una pregunta verificable: tampoco está claro qué inventarios de resguardo existen efectivamente en Chile. Ahí está el filo del planteo. Si la seguridad de abastecimiento es el objetivo, lo que hay que auditar son los días de cobertura, no el registro de propiedad de la refinería. Una empresa estatal sin existencias no entrega seguridad; existencias obligatorias sin empresa estatal, sí.

Relación con otros conceptos

El argumento se apoya en la noción de falla de mercado y en la de externalidad, pero el salto desde ahí a la propiedad pública es donde se juega todo: la alternativa natural es la regulación —obligación de inventarios, tarifas de emergencia, potestad de requisición—, que persigue el mismo fin sin cargar al fisco con el capital ni con las pérdidas operacionales. Cuando la empresa estatal existe, aparecen los problemas de agencia y de restricción presupuestaria blanda: un dueño que puede recapitalizar con impuestos deteriora la disciplina que impone el riesgo de quiebra. La captura regulatoria tiene un espejo aquí, porque la etiqueta "estratégico" funciona como argumento de búsqueda de rentas: protege a la firma de la comparación con el costo de oportunidad de esos mismos recursos fiscales. Del otro lado, el concepto conversa con la disciplina competitiva de las importaciones y con la paridad de importación —si el precio doméstico ya está anclado al mercado internacional, la refinería local no está fijando el precio— y con la teoría de la integración vertical como respuesta al riesgo de retención contractual, que es el único canal por el cual la propiedad protege de verdad algo.

Fuentes y lecturas

• Hart, O., Shleifer, A. y Vishny, R. (1997), "The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons", Quarterly Journal of Economics, 112(4).
• Shleifer, A. y Vishny, R. (1994), "Politicians and Firms", Quarterly Journal of Economics, 109(4).
• Williamson, O. (1975), Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications, Free Press.
• Klein, B., Crawford, R. y Alchian, A. (1978), "Vertical Integration, Appropriable Rents, and the Competitive Contracting Process", Journal of Law and Economics, 21(2).
• Yergin, D. (1991), The Prize: The Epic Quest for Oil, Money and Power, Simon & Schuster.
• Tirole, J. (1988), The Theory of Industrial Organization, MIT Press.