El argumento de la industria estratégica

Qué es

El argumento de la industria estratégica sostiene que ciertas actividades productivas —refinación de combustibles, fundición de minerales, siderurgia, transporte aéreo, telecomunicaciones— merecen protección, subsidio o propiedad estatal no porque sean rentables, sino porque su desaparición dejaría al país expuesto: a un corte de suministro externo, a un monopolio extranjero, a la pérdida de una capacidad técnica difícil de reconstruir. Es un argumento sobre seguridad, no sobre eficiencia, y esa es exactamente la razón por la que resulta tan difícil de refutar y tan fácil de abusar.

En su versión defendible, el argumento apela a una externalidad o a una falla de mercado: el valor social de mantener capacidad instalada excede el valor privado que captura la empresa. El mercado no le paga a una refinería por existir como seguro contra un bloqueo del Estrecho de Ormuz; le paga por el margen de refinación de este trimestre. Si ese seguro vale algo para el país, alguien tiene que financiarlo, y ese alguien es el Estado. La lógica es la misma del option value: mantener abierta una planta hoy compra el derecho a usarla mañana, y ese derecho tiene un valor que ningún flujo de caja corriente refleja (Dixit y Pindyck, 1994).

La versión más antigua y respetable del argumento es la de la industria naciente de Friedrich List (1841), retomada y acotada por John Stuart Mill: una protección temporal se justifica si la industria, tras aprender, puede competir sola y devolver con creces el costo de la protección. La condición es doble y rara vez se cumple: la protección debe tener fecha de término y la industria debe converger a la competitividad. El llamado test de Bastable formaliza la segunda mitad: el valor presente de las ganancias futuras debe superar el valor presente de los subsidios (Baldwin, 1969). Como muestra Baldwin, el argumento sobrevive solo si la falla de mercado está identificada —externalidad de aprendizaje, crédito racionado— y si el instrumento ataca esa falla directamente; si no, protege una ineficiencia con el lenguaje de la inversión.

La teoría de la política comercial estratégica (Brander y Spencer, 1985; Krugman, 1986) dio al argumento un fundamento formal distinto: en industrias oligopólicas con rentas, un subsidio puede desplazar utilidades desde competidores extranjeros hacia la firma nacional. Pero los propios autores retrocedieron rápido. Los resultados dependen críticamente del tipo de competencia —con competencia en precios en vez de cantidades el subsidio óptimo se vuelve un impuesto (Eaton y Grossman, 1986)—, exigen información que ningún gobierno tiene, e invitan a la retaliación. Krugman (1987) resumió la moraleja: el caso teórico es real, pero la política que se deriva de él es prácticamente imposible de implementar bien.

El costado más peligroso del argumento es político, no económico. Por su naturaleza —lo estratégico no se mide en el balance— el argumento no tiene un criterio que lo derrote. Cualquier pérdida operacional puede reinterpretarse como la prima de un seguro nacional. Esa indeterminación es precisamente el terreno donde florece la búsqueda de rentas: los beneficios se concentran en un grupo organizado y los costos se dispersan entre contribuyentes que no tienen incentivo a informarse (Olson, 1965; Krueger, 1974). Y una vez que el argumento se acepta, la restricción presupuestaria de la empresa se vuelve blanda: siempre habrá rescate, porque el cierre es "impensable" (Kornai, 1986). El resultado típico no es una industria que se recupera; es una que acumula deuda mientras el argumento la vuelve inmune a la evaluación.

Cómo lo explicó el programa

En el BDM del 23 de septiembre de 2026, al discutir la deuda de ENAP, Juan José Lavín hizo el movimiento clave: desenchufó el argumento de la retórica y lo midió contra un caso chileno ya cerrado. ENAP, señaló, arrastra un nivel de deuda importante porque durante años no ganó plata y el método fue tapar el hoyo con deuda, amparada en su condición de estatal —un TVN más sofisticado y más difícil de opinar, pero con la misma lógica de fondo—. El punto no es que la empresa perdiera plata; es que ser estatal convirtió las pérdidas en deuda en vez de en una decisión.

La verificación empírica la puso en la fundición de Paipote: "hoy día las fundiciones no cobran por fundir, te pagan por fundir para mantenerlas abiertas". Dos o tres años después de aquel cierre que se defendió como estratégico, el mercado mundial de cargos de tratamiento se dio vuelta y fundir pasó a ser un servicio que se paga por prestar. El argumento estratégico no solo era caro: además apostaba en la dirección equivocada sobre cómo evolucionaría la industria. Es el contrafactual que casi nunca se puede hacer —qué habría pasado si no se cerraba— resuelto por los hechos, y en contra de quienes lo invocaron.

Relación con otros conceptos

El argumento estratégico es el vehículo habitual del subsidio implícito vía precios de una empresa estatal: cuando lo estratégico justifica no cobrar el costo pleno, la diferencia la paga el fisco sin que aparezca en ninguna línea presupuestaria. Se apoya en la restricción presupuestaria blanda de Kornai, que explica por qué el rescate es esperado y por tanto anticipado en las decisiones de gestión. Su contracara disciplinaria es la disciplina competitiva de las importaciones: si el producto puede importarse a paridad, la pregunta de qué aporta la capacidad local se vuelve inevitable. Y choca frontalmente con la atribución de resultados entre gestión y factores exógenos: mientras el argumento esté disponible, cualquier mal resultado puede imputarse al entorno. Por último, se conecta con el objetivo múltiple de la empresa estatal: una firma con varias misiones no puede ser evaluada por ninguna, resultado conocido en teoría de agencia multitarea.

Fuentes y lecturas

• Baldwin, R. E. (1969), "The Case Against Infant-Industry Tariff Protection", Journal of Political Economy, 77(3).
• Brander, J. A. y Spencer, B. J. (1985), "Export Subsidies and International Market Share Rivalry", Journal of International Economics, 18(1-2).
• Krugman, P. (1987), "Is Free Trade Passé?", Journal of Economic Perspectives, 1(2).
• Kornai, J. (1986), "The Soft Budget Constraint", Kyklos, 39(1).
• Krueger, A. O. (1974), "The Political Economy of the Rent-Seeking Society", American Economic Review, 64(3).
• Dixit, A. y Pindyck, R. (1994), Investment under Uncertainty, Princeton University Press.