Objetivo múltiple de la empresa estatal (utilidad versus rol público)

Qué es

Una empresa privada tiene una función objetivo simple: maximizar el valor para sus dueños. Una empresa estatal, casi nunca. Se le pide al mismo tiempo que no pierda plata, que asegure el abastecimiento de un insumo crítico, que modere el precio al consumidor, que sostenga empleo en la región donde opera y que no le pida capital al fisco. El objetivo múltiple es esa condición: una firma cuyo mandato contiene varias metas que no son simultáneamente alcanzables y entre las cuales nadie declaró la jerarquía.

La teoría de la empresa pública nació justamente de ahí. Boiteux (1956) formalizó el problema como maximizar el bienestar social sujeto a una restricción de presupuesto: ya en ese planteamiento hay dos cosas —el excedente del consumidor y el resultado contable— y el precio óptimo depende de cuánto pese cada una. El punto no es que existan dos; es que el peso relativo sea una decisión explícita del dueño y no un residuo de la negociación política del año.

El costo de no declararlo lo explica mejor la teoría de incentivos. Holmström y Milgrom (1991) mostraron que cuando un agente tiene varias tareas y solo algunas se miden bien, poner incentivos fuertes sobre la medible hace que las demás se abandonen; y que la respuesta óptima, cuando varias tareas importan y no se pueden medir, es debilitar los incentivos en todas. Eso predice exactamente lo que se observa en empresas estatales: remuneraciones poco ligadas al resultado, evaluación difusa, horizontes cortos. No es negligencia, es la solución del problema tal como está planteado. Dixit (2002) agregó la otra mitad: la empresa pública no tiene un principal sino varios —ministerio de Hacienda, ministerio sectorial, parlamento, sindicato, consumidores— y cada uno presiona por su objetivo, lo que diluye el incentivo agregado todavía más.

De ahí se sigue lo que importa para evaluarla. Con objetivo único, el desempeño es verificable: se compara utilidad contra costo de capital. Con objetivos múltiples no declarados, cualquier resultado admite defensa ex post: si pierde plata, cumplió su rol social; si gana, cumplió su rol comercial. Un mandato que hace imposible el fracaso también hace imposible el éxito, y en la práctica desactiva la disciplina que la medición debería ejercer. Shleifer y Vishny (1994) modelaron el extremo de ese régimen: cuando el objetivo social es elástico, los políticos lo usan para colocar empleo y favores, y la empresa termina persiguiendo metas que nadie escribió.

La recomendación estándar —recogida en las directrices de la OCDE (2015)— no es eliminar el rol público, sino separarlo, costearlo y pagarlo explícitamente: la empresa opera con objetivo comercial y el Estado le compra el servicio de política pública mediante una transferencia visible en el presupuesto. Un precio bajo financiado con pérdida operacional cumple la misma función que un subsidio, pero sin quedar registrado, sin cuantificarse y sin competir en el presupuesto con las demás prioridades.

Cómo lo explicó el programa

En Buenos Días Mercado del 23 de septiembre de 2026, a propósito de ENAP, el panel puso el problema con una imagen doméstica: una empresa estatal que compra trigo y vende pan al precio internacional del pan. Pepe Arias trajo el contraste con Saudi Aramco —96% del Estado saudí, según el dato que se manejó al aire— y lo describió así: "ellos extraen, refinan, distribuyen, y ellos venden exactamente el mismo precio y no pierden plata".

La comparación sirve, pero conviene leerla con cuidado, porque las dos empresas no viven del mismo ingreso. Aramco está integrada desde el pozo y captura la renta del recurso: su margen nace de extraer crudo a costo bajísimo y venderlo a precio internacional. ENAP, sin ese yacimiento, compra el crudo al mismo precio internacional que cualquiera y se queda solo con el margen de transformación. Lo que el ejemplo sí demuestra es lo otro: propiedad estatal y objetivo comercial declarado conviven sin contradicción; que la empresa sea del Estado no obliga a que pierda plata.

El cierre del bloque fue el que da nombre al concepto: si el objetivo de ENAP es maximizar la utilidad de su dueño —el Estado—, hay que decirlo; y si el objetivo era seguridad de abastecimiento, entonces lo que se necesitaba era una gran bodega de combustible, no necesariamente una refinería con esa estructura y esa dotación. Ese es el punto exacto de la teoría: el objetivo escogido determina qué activo hay que tener. Almacenar y refinar son respuestas a preguntas distintas, y una empresa que nunca eligió la pregunta termina con activos que ninguna de las dos justifica.

Relación con otros conceptos

El objetivo múltiple es la raíz de la que cuelgan varios problemas que el programa trata por separado. Cuando la meta social se invoca para justificar pérdidas, aparece la restricción presupuestaria blanda: la empresa sabe que el fisco cubrirá el déficit y desaparece el castigo por ineficiencia. Cuando la meta social se ejecuta cobrando por debajo del costo, lo que hay es un subsidio implícito vía precios de la empresa estatal, con la misma incidencia que una transferencia pero sin su transparencia. La decisión de vender a paridad de importación es precisamente la renuncia declarada a usar el precio como herramienta social, y es lo que convierte a la firma en una empresa estatal como reguladora de precios solo en apariencia. Del lado del resultado, un objetivo confuso vuelve imposible la atribución del resultado entre gestión y factores exógenos: sin saber qué se le pidió, no se puede distinguir un buen año del margen de refinación o una ganancia de inventario por alza de precios. Y la elección entre bodega y refinería es un caso de integración vertical evaluada contra el objetivo, no contra la costumbre.

Fuentes y lecturas

• Boiteux, M. (1956), "Sur la gestion des monopoles publics astreints à l'équilibre budgétaire", Econometrica 24(1).
• Holmström, B. y Milgrom, P. (1991), "Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership, and Job Design", Journal of Law, Economics, & Organization 7 (número especial).
• Shleifer, A. y Vishny, R. (1994), "Politicians and Firms", Quarterly Journal of Economics 109(4).
• Laffont, J.-J. y Tirole, J. (1993), A Theory of Incentives in Procurement and Regulation, MIT Press.
• OCDE (2015), Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas, OECD Publishing.