Ausencia de plazos en el procedimiento administrativo

Qué es

Un plazo solo existe, en términos económicos, si su incumplimiento tiene un costo para quien decide. Cuando la norma fija un término pero no adosa ninguna consecuencia a excederlo, lo que queda no es una regla sino una recomendación. Ese es el caso del procedimiento administrativo chileno: la Ley N° 19.880 obliga a las autoridades a cumplir los plazos y pone un techo de seis meses al procedimiento completo, pero la doctrina y la jurisprudencia administrativa han entendido que esos plazos no son fatales para la Administración —vencido el término, el órgano conserva la potestad y el acto tardío sigue siendo válido—. La única sanción prevista es la responsabilidad disciplinaria del funcionario, y ahí aparece la recursión que vacía el sistema: para hacerla efectiva hay que abrir otro procedimiento administrativo, sujeto a los mismos plazos que nadie está obligado a cumplir. El Estatuto Administrativo fija términos breves para la investigación sumaria y para la etapa indagatoria del sumario, prorrogables; en la práctica se extienden por meses o años sin que el expediente registre un culpable de la demora.

La pregunta económica no es por qué la ley está mal escrita, sino por qué nadie corrige el defecto. La respuesta estándar viene de la teoría de los derechos de propiedad: quien soporta en su propio patrimonio las consecuencias de una decisión —el acreedor residual, en el vocabulario de Alchian y Demsetz (1972)— tiene un incentivo automático a monitorear y a apurar. El dueño de un negocio que deja un conflicto laboral sin resolver paga la cuenta con su plata: sueldos que siguen corriendo, un puesto ocupado por alguien que no trabaja, clientes mal atendidos. El fiscal instructor de un sumario no es acreedor residual de nada. Su costo de demorar es aproximadamente cero, y su costo de decidir rápido y equivocarse es alto y personal.

De ahí se sigue una asimetría que Wilson (1989) documentó para las agencias públicas en general: como el producto es difícil de observar y el procedimiento es fácil de observar, el procedimiento termina reemplazando al resultado como medida del desempeño. El aparato mide si se notificó bien, si se agregaron los informes, si se respetó el derecho a defensa; no mide cuánto tardó. Es el resultado que anticipan Holmström y Milgrom (1991) para las tareas múltiples: cuando una dimensión se premia y la otra ni se registra, el esfuerzo migra entera hacia la primera. Un error atribuible a una persona se castiga; una demora atribuible al "sistema" no se castiga a nadie. La estrategia individualmente racional es no decidir. Bandiera, Prat y Valletti (2009) llamaron a esa pérdida despilfarro pasivo: recursos que se queman sin que nadie se los apropie y sin que nadie lo haya querido, por pura ausencia de incentivo a evitarlo.

La evidencia comparada apunta al mismo lugar. Djankov, La Porta, López-de-Silanes y Shleifer (2003) midieron en más de cien países cuánto demora un trámite elemental y encontraron que el formalismo procesal predice mayor duración, más corrupción y menor calidad percibida de la justicia, sin comprar a cambio más imparcialidad. Más procedimiento no compra mejores decisiones; compra decisiones más tardías.

El remedio institucional conocido consiste en devolverle un costo al silencio. El silencio administrativo —positivo o negativo, según el caso— convierte la inacción en un acto con consecuencias jurídicas, de modo que no decidir deje de ser gratis para el órgano. Está en la propia Ley 19.880, pero su alcance es acotado y no cubre los procedimientos sancionatorios, que son justamente donde el plazo más importa para quien está siendo investigado.

Cómo lo explicó el programa

En Buenos Días Mercado del 22 de septiembre de 2026, a propósito de los incentivos de quien administra dinero ajeno, el panel contrastó las dos situaciones en su forma más simple. El dueño de un almacén que tiene un conflicto con un empleado lo resuelve rápido, bien o mal, porque el costo de no resolverlo sale de su bolsillo. El fiscal de un sumario administrativo no tiene ningún incentivo equivalente: el procedimiento no fija plazos exigibles ni sanciona a quien los incumple, y la plata que se pierde mientras tanto no es de nadie en particular.

"Simplemente porque aquí el chancho no es de nadie. Y ese es el problema." — panelista no identificado, Buenos Días Mercado, 22-09-2026

La frase condensa el argumento de los derechos de propiedad mejor que el lenguaje técnico: el problema no es que el funcionario sea negligente, es que la estructura de propiedad no le entrega a nadie el interés de que el asunto se cierre.

Relación con otros conceptos

Es una manifestación específica del problema principal-agente y de los costos de agencia, con el agravante de que aquí el principal está difuso —somos todos los contribuyentes— y por tanto nadie monitorea. Se emparenta con la tragedia de los comunes, porque el recurso subutilizado (tiempo, capacidad de decisión) no tiene dueño que lo defienda, y con la captura regulatoria, en la medida en que la demora puede ser funcional a alguna de las partes del expediente. Por el lado de los efectos, conecta con la incertidumbre regulatoria y con la opción de esperar: un proyecto cuya autorización puede tardar entre tres meses y tres años enfrenta un costo de espera que se comporta como una opción financiera y empuja a postergar la inversión. Y con los costos de transacción de North: instituciones que no cierran los procesos en tiempo acotado encarecen todo contrato que dependa de ellas.

Fuentes y lecturas

• Alchian, A. & Demsetz, H. (1972), "Production, Information Costs, and Economic Organization", American Economic Review 62(5).
• Niskanen, W. (1971), Bureaucracy and Representative Government, Aldine-Atherton.
• Wilson, J. Q. (1989), Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It, Basic Books.
• Djankov, S., La Porta, R., López-de-Silanes, F. & Shleifer, A. (2003), "Courts", Quarterly Journal of Economics 118(2).
• Ley N° 19.880 (2003), Bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado, Diario Oficial de la República de Chile.