Autorización legal de endeudamiento del Fisco

Qué es

La autorización legal de endeudamiento es la regla que impide que el Fisco se endeude por decisión propia: para contratar deuda necesita que el Congreso se lo permita por ley, y hasta un monto máximo que esa misma ley fija. En Chile la exigencia es constitucional —autorizar empréstitos al Estado es materia de ley (art. 63 N°7) y su iniciativa es exclusiva del Presidente—, y se concreta cada año en el articulado de la Ley de Presupuestos, que faculta al Ejecutivo a contraer obligaciones de endeudamiento hasta un tope expresado en moneda. La tramitación tiene reloj: el proyecto entra a lo más tres meses antes de que empiece a regir el ejercicio y el Congreso dispone de 60 días para despacharlo; vencido el plazo rige el proyecto del Presidente (art. 67). De ahí sale la aritmética de fines de septiembre a fines de noviembre.

Dos rasgos de esa autorización explican casi todo lo demás. Primero, es un techo, no un mandato: autorizar no obliga a emitir, y el Fisco puede terminar el año muy por debajo del cupo. Segundo, es un techo de flujo anual fijado ex ante, cuando la recaudación del año siguiente todavía es un pronóstico. Ambas cosas juntas producen la asimetría interesante: el cupo nunca incomoda cuando los ingresos salen mejor de lo proyectado, y aprieta exactamente cuando salen peor.

¿Por qué existiría una restricción así, si limita al gobierno justo cuando más necesita plata? El argumento clásico es el inverso del intuitivo. North y Weingast (1989), estudiando la Revolución Gloriosa inglesa, muestran que un soberano que puede endeudarse y repudiar a voluntad enfrenta tasas altísimas, porque el acreedor descuenta ese riesgo en el precio; someter el endeudamiento al Parlamento —atarse las manos— fue lo que aumentó la capacidad de endeudarse y desplomó el costo del crédito de la Corona. La autorización legal no es un estorbo administrativo: es el dispositivo de compromiso que hace creíble la promesa de pago. Es la misma lógica de reglas contra discreción de Kydland y Prescott (1977): un gobierno con discreción total tiene el incentivo de desviarse mañana del plan que hoy le conviene anunciar, y el mercado lo sabe.

El segundo argumento es de economía política presupuestaria. El gasto público tiene estructura de recurso común: cada programa concentra sus beneficios en un grupo y reparte el costo entre todos los contribuyentes, lo que sesga el total hacia arriba (Weingast, Shepsle y Johnsen, 1981); sumado al atractivo electoral de gastar hoy y pagar después (Buchanan y Wagner, 1977), produce el sesgo deficitario que la literatura de instituciones fiscales documenta y trata de corregir con procedimientos, topes y calendarios (Poterba y von Hagen, 1999). El límite legal de endeudamiento es una de esas piezas: obliga a que el monto total se discuta como tal, y no como la suma residual de decisiones de gasto tomadas una por una.

El costo de la regla es la rigidez, y no es menor. Barro (1979) argumentó que la deuda debe absorber los shocks transitorios de ingresos y gastos para no tener que subir y bajar impuestos con cada vaivén —suavizar la tasa tributaria minimiza la pérdida de eficiencia—. Si el techo anual se fijó con un supuesto de crecimiento que no se cumplió, la regla bloquea precisamente el endeudamiento que la teoría recomienda, y deja como alternativas recortar ejecución, apretar caja o volver al Congreso por una ley adicional. Ese es el punto de tensión: el mismo mecanismo que da credibilidad quita flexibilidad, y no hay diseño que entregue ambas cosas al mismo tiempo.

Cómo lo explicó el programa

En Buenos Días Mercado del 22 de septiembre de 2026, con la discusión presupuestaria entrando a trámite, Willy Díaz describió el mecanismo en una frase: "el Congreso autoriza al Estado a contratar un cierto volumen de deuda". El contexto del comentario fue el calendario —60 días de tramitación, cierre a más tardar el 30 de noviembre— y la conclusión operativa que el panel sacó de ahí: el Fisco queda "en un zapato chino", porque si la recaudación cae durante el año solo puede endeudarse hasta el tope que ya se votó.

Vale la pena notar que esa imagen es exactamente la asimetría descrita arriba. El zapato chino no es un defecto de implementación: es el precio deliberado del compromiso. Lo que la discusión de noviembre define, entonces, no es solo cuánto se va a gastar, sino cuánto margen tendrá el Ejecutivo para reaccionar si el año económico sale peor que el supuesto del informe de finanzas públicas.

Relación con otros conceptos

El techo de deuda es la restricción de cantidad; la distribución intertemporal del costo de la deuda discute quién termina pagando lo que se emite bajo ese cupo, y la equivalencia ricardiana pregunta si los hogares se comportan como si el impuesto futuro ya estuviera cobrado. Con el cupo agotado, el ajuste se traslada a la gestión de caja del Fisco y a la ejecución presupuestaria. En Chile la autorización convive con la regla de balance estructural (Marcel, Tokman, Valdés y Benavides, 2001), que restringe el déficit corregido por ciclo y es, por diseño, más exigente que el tope nominal: se puede tener cupo disponible y estar igualmente fuera de la meta. Por el lado de los ingresos, el gasto tributario reduce la recaudación sin pasar por la discusión de gasto, lo que estrecha el mismo margen desde otro ángulo. Y del lado del acreedor, la credibilidad de todo este andamiaje se lee en la prima por riesgo soberano, que es el precio que el mercado le pone al compromiso.

Fuentes y lecturas

• North, D. C. y Weingast, B. R. (1989), Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England, The Journal of Economic History, 49(4).
• Kydland, F. E. y Prescott, E. C. (1977), Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans, Journal of Political Economy, 85(3).
• Barro, R. J. (1979), On the Determination of the Public Debt, Journal of Political Economy, 87(5).
• Poterba, J. M. y von Hagen, J. (eds.) (1999), Fiscal Institutions and Fiscal Performance, University of Chicago Press / NBER.
• Marcel, M., Tokman, M., Valdés, R. y Benavides, P. (2001), Balance estructural del Gobierno Central: metodología y estimaciones para Chile, 1987-2000, Estudios de Finanzas Públicas, Dirección de Presupuestos.