Capacidad de cobro del Estado sobre sus propias acreencias

Qué es

Una acreencia del Estado es un derecho de cobro a su favor que no nace de un impuesto: el saldo de un crédito estudiantil, una multa cursada, un subsidio pagado en exceso, una garantía ejecutada o —el caso que da origen a esta ficha— la deuda que se activa cuando el beneficiario de una beca con cláusula de retribución no cumple la contraprestación pactada. La capacidad de cobro sobre esas acreencias es la habilidad efectiva del fisco para convertirlas en caja: no si tiene el derecho, sino si tiene la máquina.

La distinción importa porque el Estado moderno construyó esa máquina para una sola cosa. La literatura de capacidad fiscal (Besley y Persson, 2011) describe la recaudación tributaria como una inversión institucional deliberada y costosa: registros, cruces de información, retención en la fuente, un cobrador especializado y sanciones automáticas. Las acreencias dispersas no heredan nada de eso. Quedan alojadas en el organismo que otorgó el beneficio —un ministerio sectorial cuya misión es entregar, no recuperar—, sin unidad dedicada, sin sistema y sin nadie cuyo desempeño dependa de la cifra recuperada.

El marco estándar para pensar el cumplimiento es el modelo de disuasión de Becker (1968), llevado al terreno fiscal por Allingham y Sandmo (1972): el deudor compara lo que gana no pagando contra el costo esperado de no pagar, que es la probabilidad de ser perseguido multiplicada por la sanción. Si la probabilidad de persecución es cercana a cero, el costo esperado también lo es, y la obligación se vuelve nominal por más severa que sea en el papel. La conducta del deudor no revela un déficit moral: revela el precio que el propio acreedor le puso a incumplir.

Dos rasgos hacen que este problema no sea simétrico al del contribuyente moroso. El primero es la prescripción: la acreencia tiene fecha de vencimiento, de modo que la inacción no solo posterga el ingreso, lo destruye de forma irreversible. Un activo que caduca castiga la demora con pérdida total, no con interés. El segundo es el problema de agencia dentro del propio Estado. En el análisis multitarea de Holmström y Milgrom (1991), cuando un agente tiene varias funciones y solo algunas se miden, el esfuerzo migra hacia lo medido y abandona lo demás. Si las metas de gestión de un servicio computan becas otorgadas, plazos de tramitación y satisfacción de usuarios, pero no pesos recuperados, es perfectamente consistente exhibir un cumplimiento sobresaliente mientras la cartera se vence. El indicador no está mintiendo; está midiendo otra cosa.

Hay un tercer efecto, más lento y más caro. Si el no cobro es previsible, la cláusula de retribución deja de disciplinar a la cohorte siguiente, que ya la lee como opcional. Es el problema de inconsistencia temporal de Kydland y Prescott (1977) aplicado a un contrato social: la política anunciada y la política ejecutada divergen, y los beneficiarios optimizan contra la segunda. Emparenta con lo que Kornai (1986) llamó restricción presupuestaria blanda, aquí en su versión invertida: no es la empresa la que espera ser rescatada, es el deudor el que sabe que nadie vendrá a cobrarle.

Cómo lo explicó el programa

El 31 de agosto de 2026, en Buenas Tardes Mercado (btm-2026-08-31), el panel revisó el informe de Contraloría del 3 de julio sobre la Beca Vocación de Profesor, creada en 2011: $260.000 millones invertidos en 29.800 becas, 1.800 beneficiarios con plazos vencidos que adeudan $23.000 millones, cerca de 100 casos a punto de prescribir, 534 certificados de retribución sin respaldo y 3.200 con diferencias de datos. Pepe Arias puso el dedo en la ausencia de máquina, no en la conducta de los deudores: "dentro del ministerio no hay ningún protocolo de cobro, ningún protocolo, nadie sabe cómo cobrar".

Manuel Bengolea formuló la condición doble que está en el corazón del concepto: "aquí se requieren dos partes: uno, que la gente tenga la voluntad de pagar, y la otra, que exista la voluntad de cobrar". Su propuesta fue delegar la función que el ministerio no tiene: licitar la cartera a una empresa de cobranza con comisión sobre lo efectivamente recuperado —costo cero para el fisco si no recupera— y habría, dijo, una hilera de interesados. Es el argumento clásico de contratos de alto poder de Laffont y Tirole (1993): externalizar una tarea a quien sí se juega el ingreso en el resultado. Cabe registrar los costados que esa solución arrastra y que el diseño del contrato debe cerrar: el cobrador con comisión persigue primero lo fácil, no lo justo, y el Estado cede discrecionalidad sobre trato al deudor.

El contraste que cerró el tema es el que le da fuerza pública al asunto: al contribuyente común que se atrasa un día se le cae el mundo encima, mientras los responsables de esta cartera anotan 95% de cumplimiento de metas. Y quedó anotado que la falla mayor no es de caja —el propósito de la beca eran profesores en el aula, y ese efecto tampoco se logró—. Cuando incumplir la condición no tiene consecuencia, la transferencia condicionada se comporta como una transferencia a secas.

Relación con otros conceptos

Esta capacidad es una rama de la capacidad fiscal del Estado y opera con la lógica del cumplimiento tributario, pero sin su infraestructura. Su ausencia produce riesgo moral en los beneficiarios y una forma de restricción presupuestaria blanda; su anuncio incumplido es un caso de inconsistencia temporal de la política pública. En el plano interno es un problema principal-agente con incentivos multitarea mal calibrados, y en el plano contable exige provisiones por incobrabilidad: una cartera registrada como activo sin protocolo de cobro sobreestima la posición fiscal. La discusión sobre licitar la cobranza es un ejercicio de diseño de contratos de incentivos y de subcontratación de funciones públicas. Finalmente, el instrumento pertenece a la familia de los contratos contingentes al ingreso en financiamiento del capital humano.

Fuentes y lecturas

• Becker, G. (1968), Crime and Punishment: An Economic Approach, Journal of Political Economy 76(2).
• Allingham, M. y Sandmo, A. (1972), Income Tax Evasion: A Theoretical Analysis, Journal of Public Economics 1(3-4).
• Holmström, B. y Milgrom, P. (1991), Multitask Principal-Agent Analyses, Journal of Law, Economics & Organization 7.
• Besley, T. y Persson, T. (2011), Pillars of Prosperity: The Political Economics of Development Clusters, Princeton University Press.
• Barr, N. (2012), The Economics of the Welfare State, 5ª ed., Oxford University Press (capítulos sobre financiamiento de la educación superior y contratos contingentes al ingreso).