Cartera de proyectos como restricción de la inversión pública

Qué es

Cuando un gobierno anuncia un programa de inversión —un plan de infraestructura, una línea de crédito multilateral, un fondo de reactivación—, el debate público se concentra casi siempre en el monto. Pero el dinero es solo uno de los insumos del gasto de capital. El otro, mucho menos visible, es la cartera de proyectos: el conjunto de iniciativas que ya están identificadas, diseñadas, evaluadas socialmente, con terrenos disponibles, permisos ambientales tramitados y bases de licitación listas. Sin esa cartera, el dinero no se convierte en obras; se convierte en subejecución presupuestaria.

La distinción importa porque los dos insumos tienen tiempos de maduración completamente distintos. Aprobar una línea de crédito o reasignar partidas presupuestarias puede tomar semanas. Llevar un proyecto de infraestructura desde la idea hasta el primer pago de una empresa constructora toma años: perfil, prefactibilidad, factibilidad, diseño de ingeniería, evaluación social, estudio de impacto ambiental, expropiaciones, licitación, adjudicación. En Chile ese recorrido está formalizado en el Sistema Nacional de Inversiones y su banco integrado de proyectos, que exige la recomendación técnica favorable (el histórico "RS") antes de que un proyecto pueda recibir fondos públicos. La consecuencia operativa es que la capacidad de gasto en el año t está determinada por decisiones de preinversión tomadas en t−3 o t−5.

Esto choca de frente con la lógica de la política fiscal contracíclica. El argumento keynesiano clásico para usar la inversión pública como estabilizador supone implícitamente que el gasto puede acelerarse cuando la economía se debilita. La literatura posterior a la crisis financiera mostró que ese supuesto es frágil: los estímulos fiscales basados en obras enfrentan rezagos de implementación que pueden empujar el desembolso justo hacia la recuperación, cuando el multiplicador ya es menor. Auerbach y Gorodnichenko (2012) documentaron que el multiplicador fiscal es sustancialmente mayor en recesión que en expansión, lo que convierte el rezago en un problema de primer orden: llegar tarde no es llegar un poco peor, es llegar al régimen equivocado. Ramey (2011) fue más explícita al mostrar que los proyectos de infraestructura rara vez son "shovel-ready" y que el desfase entre el anuncio y el gasto efectivo es de varios trimestres.

Hay un segundo problema, independiente del rezago: cuando la cartera se agota, la calidad del gasto marginal cae. Si el presupuesto crece más rápido que el flujo de proyectos bien evaluados, la presión por ejecutar empuja hacia iniciativas que estaban al final de la lista precisamente porque tenían menor rentabilidad social, o hacia proyectos que se aprueban con evaluaciones apuradas. Pritchett (2000) formalizó esta idea con la distinción entre gasto de inversión y capital efectivamente creado: no todo peso invertido por el sector público se transforma en un activo productivo, y la brecha entre ambos depende de la calidad institucional del proceso de selección. Flyvbjerg, Bruzelius y Rothengatter (2003) documentaron el sesgo sistemático de optimismo en costos y demanda de los megaproyectos, un sesgo que empeora cuando la urgencia política comprime la etapa de evaluación.

La concesión de infraestructura —el mecanismo al que alude el programa— altera quién pone el capital, pero no relaja la restricción de cartera. Un contrato de concesión exige, si acaso, más trabajo previo que una obra pública tradicional: hay que estructurar la asignación de riesgos (demanda, construcción, tipo de cambio), definir el mecanismo de ingreso mínimo garantizado, y dejar el proyecto bancable para que los financistas acepten prestar contra su flujo. Engel, Fischer y Galetovic (2014), analizando en buena medida la experiencia chilena, mostraron que la concesión no crea recursos nuevos ni ahorra esfuerzo de preparación: cambia la forma de pago —del contribuyente al usuario, y del presente al futuro— y traslada riesgos. Su advertencia central es que el atractivo contable de "invertir sin gastar hoy" es lo que induce a los gobiernos a concesionar proyectos malos, y que el filtro de evaluación social debe ser el mismo que para la obra pública.

Cómo lo explicó el programa

En el Buenos Días Mercado del 16 de septiembre de 2026, el panel discutió el mejor uso de una línea de crédito multilateral de US$6.000 millones en un contexto de crisis de empleo que exige inversión rápida. Pepe Arias planteó que la vía natural era licitar infraestructura concesionada y usar al Estado como articulador entre el privado que ejecuta y la banca de desarrollo que financia: "quién quiere hacerla concesionada y yo lo conecto con el señor que le va a prestar las luquitas".

Pero el mismo panel marcó de inmediato el límite: el cuello de botella no es el dinero sino la cartera de proyectos —anunciar los US$6.000 millones y saber en qué ocuparlos son cosas muy distintas—. Es exactamente la distinción entre los dos insumos. El financiamiento es la parte fácil y rápida; la cartera es la parte lenta y acumulativa, y es la que fija el techo real de cuánto se puede invertir bien en un horizonte corto. Un anuncio que no viene acompañado de proyectos con evaluación aprobada y bases listas es una promesa sobre el año subsiguiente, no un instrumento de reactivación inmediata.

Relación con otros conceptos

La idea es el reverso operativo del multiplicador fiscal: la literatura discute cuánto producto genera cada peso gastado, pero da por resuelto el problema de gastarlo a tiempo. Se conecta directamente con los rezagos de la política fiscal —reconocimiento, decisión e implementación— donde el rezago de implementación es el que domina en inversión. Toca también la subejecución presupuestaria, su síntoma contable más visible, y la evaluación social de proyectos, que es el mecanismo institucional que produce la cartera. En el terreno de las concesiones aparecen la asignación de riesgos y el project finance, donde la bancabilidad del flujo —no la solvencia del Estado— es lo que decide si un proyecto se financia. Por el lado del diagnóstico, vale distinguir esta restricción de la capacidad de absorción de una economía, que incluye además la disponibilidad de empresas constructoras, maquinaria y mano de obra especializada: una cartera llena tampoco se ejecuta si el sector no tiene con qué construirla.

Fuentes y lecturas

• Engel, E., Fischer, R. y Galetovic, A. (2014), The Economics of Public-Private Partnerships: A Basic Guide, Cambridge University Press.
• Auerbach, A. y Gorodnichenko, Y. (2012), "Measuring the Output Responses to Fiscal Policy", American Economic Journal: Economic Policy, 4(2).
• Ramey, V. (2011), "Can Government Purchases Stimulate the Economy?", Journal of Economic Literature, 49(3).
• Pritchett, L. (2000), "The Tyranny of Concepts: CUDIE (Cumulated, Depreciated, Investment Effort) Is Not Capital", Journal of Economic Growth, 5(4).
• Flyvbjerg, B., Bruzelius, N. y Rothengatter, W. (2003), Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition, Cambridge University Press.