Deuda fuera del balance fiscal

Qué es

La deuda fuera del balance fiscal son obligaciones que comprometen recursos públicos —hoy o mañana— pero que no aparecen en la cifra de deuda que el Estado reporta, publica y compara. No es necesariamente algo ilegal ni escondido: nace de una diferencia entre el perímetro contable y el perímetro económico del riesgo. La estadística estándar (FMI, Government Finance Statistics Manual 2014) mide la deuda del gobierno general —ministerios, servicios, gobiernos regionales y locales, seguridad social— y deja fuera a las empresas públicas no financieras. Una empresa 100% estatal puede así emitir bonos por miles de millones de dólares sin que un peso entre en el indicador que titulan los diarios, aunque el dueño y el pagador de última instancia sean los mismos contribuyentes.

Los vehículos habituales son cuatro. Primero, empresas estatales que se endeudan por cuenta propia. Segundo, concesiones y asociaciones público-privadas, donde un privado construye hoy y el fisco paga —directamente o vía tarifas garantizadas— durante veinte o treinta años. Tercero, garantías, avales y pasivos contingentes, que solo se activan si algo sale mal. Cuarto, pasivos implícitos, como los compromisos previsionales de un sistema de reparto.

La teoría es anterior a la discusión contable. Buiter (1983) mostró que el déficit convencional es una medida en buena parte arbitraria: lo que determina la solvencia de un Estado no es el saldo de un ejercicio, sino su restricción presupuestaria intertemporal y su patrimonio neto, incluidos activos y pasivos que ninguna partida registra. Sobre esa base, Irwin (2012) catalogó los "artificios contables" que mejoran el déficit medido sin mejorar la posición real: vender flujos de ingresos futuros, capitalizar ventas de activos, diferir pagos, empujar inversión hacia empresas públicas y usar concesiones. Su conclusión es dura y simple: son ilusiones fiscales, cambian el reporte y no la realidad.

El paralelo con finanzas corporativas es exacto y ayuda a entender por qué. Como plantearon Modigliani y Miller (1958), el valor de un conjunto de activos depende de los flujos que generan y de su riesgo, no de cómo se reparten los papeles que los financian. Trasladar deuda a una filial no reduce el apalancamiento del grupo: reduce el apalancamiento que se muestra. Por eso los manuales de finanzas —Brealey, Myers y Allen— tratan el financiamiento fuera de balance como un problema de revelación, y por eso las clasificadoras de riesgo y los analistas re-consolidan por su cuenta. En el caso de las concesiones, Engel, Fischer y Galetovic (2014) demostraron el resultado equivalente para el sector público: cuando el Estado retiene el riesgo de demanda, una APP es, en valor presente, deuda pública; la concesión no relaja la restricción presupuestaria, solo cambia dónde se anota.

La reacción institucional ha sido cerrar el perímetro por dos vías: agregados estadísticos más amplios (deuda del sector público consolidado, además del gobierno general), reglas de reclasificación que devuelven al gobierno la deuda de empresas que en la práctica ejecutan política pública, e informes específicos de pasivos contingentes —en Chile, los publica anualmente la Dirección de Presupuestos. El incentivo a bordear el límite persiste, porque las reglas fiscales y el juicio del mercado se anclan en el indicador titular.

Cómo lo explicó el programa

En Buenos Días Mercado del 29 de julio de 2026 (bdm-2026-07-29), en el tema "Codelco como apéndice de la caja fiscal", Juan José Lavín lo resumió en una frase: "Codelco es un apéndice de la caja fiscal que contrata deuda para el Estado".

El razonamiento expuesto en el programa tiene dos capas. La primera es el arreglo de propiedad: el Estado extrae la totalidad de las utilidades de la empresa y, sin utilidades retenidas, la obliga a financiar su plan de inversiones con deuda propia. La segunda es el efecto contable: esos recursos públicos "en realidad están en la deuda de la empresa", de modo que la cifra fiscal que se comunica queda desalineada de la posición real —"se falsean datos", en la formulación del programa.

La primera capa es el concepto de esta página en estado puro: mismo dueño, mismo riesgo, otro balance. La segunda vale separarla en dos afirmaciones distintas, porque el programa las presenta juntas. Que el arreglo fuerce endeudamiento es casi una identidad contable: si la extracción de excedentes es completa, cualquier inversión debe financiarse con deuda o con capitalizaciones vía ley. Que el endeudamiento se explique por mala gestión es una afirmación adicional, que no se sigue de la anterior y que se prueba con otra evidencia: costo por libra, ley del mineral, plazos y sobrecostos de proyectos estructurales. Conviene notar además que el mercado ya hace el trabajo que la contabilidad omite: el spread al que se financia una minera estatal incorpora el respaldo soberano implícito, y ese precio es una medida de cuánta deuda pública está anotada fuera del balance fiscal.

Relación con otros conceptos

Es la cara visible de la sostenibilidad fiscal entendida como restricción presupuestaria intertemporal: lo que importa es el valor presente de los compromisos, no la etiqueta del pasivo. Se conecta directamente con los pasivos contingentes y las garantías estatales —deuda fuera de balance en estado probabilístico— y con las concesiones y APP, su versión contractual. La contabilidad generacional (Auerbach, Gokhale y Kotlikoff, 1991) extiende la idea a los compromisos previsionales y de salud, invisibles para el déficit anual pero decisivos a treinta años.

En el plano de los incentivos, se cruza con el diseño de reglas fiscales y de balance estructural: toda regla que fije un número crea presión para operar en el borde de su perímetro. En el plano de la empresa pública, dialoga con el problema de agencia y con la restricción presupuestaria blanda de Kornai: una empresa cuyo dueño respalda implícitamente su deuda enfrenta disciplina de mercado atenuada. Y en el límite teórico está la equivalencia ricardiana (Barro, 1974), el caso extremo en que la etiqueta es irrelevante porque los agentes ven a través de ella —supuesto que la práctica de las ilusiones fiscales sugiere que se cumple solo parcialmente.

Fuentes y lecturas

• Buiter, W. (1983), Measurement of the Public Sector Deficit and Its Implications for Policy Evaluation and Design, IMF Staff Papers 30(2).
• Irwin, T. (2012), Accounting Devices and Fiscal Illusions, IMF Staff Discussion Note 12/02, Fondo Monetario Internacional.
• Fondo Monetario Internacional (2014), Government Finance Statistics Manual 2014 (ed. en español: Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2014) — capítulos sobre perímetro del sector público y pasivos contingentes.
• Engel, E., Fischer, R. y Galetovic, A. (2014), The Economics of Public-Private Partnerships: A Basic Guide, Cambridge University Press.
• Brealey, R., Myers, S. y Allen, F., Principles of Corporate Finance, McGraw-Hill — capítulos sobre arrendamientos y financiamiento fuera de balance.