El Estado como empleador exento de las normas que impone

Qué es

Es la situación en que el mismo actor que dicta, interpreta y fiscaliza las reglas del contrato de trabajo se rige, para su propio personal, por un estatuto distinto que lo libera de las restricciones que impone a los demás. Que el empleo público tenga un régimen separado no es una rareza chilena: en casi todo el mundo el funcionario se rige por derecho administrativo y no por el derecho laboral común, con el argumento —razonable— de proteger la continuidad del servicio y blindar al empleado frente al poder político de turno. En Chile ese régimen es la Ley N° 18.834, el Estatuto Administrativo, que distingue empleos de planta (permanentes, fijados por ley) y a contrata (transitorios, de duración acotada al año presupuestario), más la contratación a honorarios para labores accidentales o cometidos específicos.

Lo que convierte esa dualidad en un problema económico no es su existencia, sino la brecha entre el propósito declarado de cada figura y su uso efectivo. Tres mecanismos conocidos explican por qué esa brecha se abre y se sostiene.

El primero es la segmentación del mercado interno de trabajo. Doeringer y Piore (1971) describieron cómo dentro de una misma organización conviven un segmento primario —estable, con escalafón, salario ligado a la antigüedad— y uno secundario, de rotación alta y sin escalera de ascenso. Lindbeck y Snower (1988) formalizaron la consecuencia política de esa estructura: los insiders protegidos capturan la renta de su protección y el ajuste recae íntegro sobre los outsiders, que no tienen poder de negociación ni voz en las reglas.

El segundo es más específico y explica el sesgo hacia lo transitorio. Lazear (1990) mostró que la protección al empleo no desaparece: se transforma en un costo que el empleador anticipa y traslada. Blanchard y Landier (2002), estudiando la reforma parcial francesa, documentaron el desenlace típico: cuando se liberaliza el margen temporal y se deja intacto el núcleo protegido, no aparece mejor empleo sino más rotación en el margen flexible. El Estado se aplica a sí mismo esa reforma parcial: la planta es cara en términos políticos —exige una ley, un debate y un costo permanente visible—, mientras que la contrata se decide administrativamente cada año dentro del presupuesto. Niskanen (1971) ya había predicho la dirección de esa preferencia: la burocracia crece por la vía cuyo costo es menos visible para quien la financia.

El tercero es el derecho residual de control. En la teoría de contratos incompletos (Hart, 1995), quien conserva la facultad de decidir lo que el contrato no especificó tiene el poder real de la relación. Una renovación anual discrecional, repetida durante una década, es exactamente eso: formalmente el vínculo se extingue cada año, de modo que continuar no es un derecho del trabajador sino una concesión del superior. La Contraloría General de la República limitó ese margen desarrollando la doctrina de la confianza legítima —tras renovaciones sucesivas, el funcionario a contrata adquiere una expectativa razonable de continuidad que la autoridad debe fundamentar para romper—, un reconocimiento explícito de que la figura transitoria dejó de serlo en los hechos.

Hay una cuarta dimensión, más difusa pero que el programa acentúa: la credibilidad de la norma. En el argumento clásico sobre reglas y discreción (Kydland y Prescott, 1977) —formulado para política monetaria, pero cuyo núcleo lógico se traslada— el valor de una regla depende de que su autor esté sometido a ella. Un regulador que se exime rebaja el costo reputacional del incumplimiento para todos los demás.

Cómo lo explicó el programa

En Buenas Tardes Mercado del 11 de agosto de 2026 (btm-2026-08-11), el panel desarmó la estructura del empleo público chileno con números. De las 450.000 personas de la administración central, el 61% está a contrata: contratos que corren del 1 de diciembre al 30 de noviembre y que debieran revisarse cada año, creados para proyectos particulares y transitorios, pero con gente que lleva diez o quince años renovándose bajo esa figura. La planta —la que fija la ley— apenas alcanza el 18%-20%, unas 80.000 a 85.000 personas, y los honorarios otro 8%-9%. La conclusión que sacaron es la que importa: la ley que fija la planta simplemente no se respeta, porque todo el crecimiento se canalizó por las vías que no requieren ley.

El contraste con el sector privado lo hicieron directo: el Código del Trabajo establece que más de tres boletas seguidas equivalen a contrato indefinido, y eso no admite discusión en la Dirección del Trabajo. Pepe Arias lo cerró sin eufemismos: "el Estado de Chile, que es el peor empleador que existe, no cumple las condiciones que el Estado de Chile a los privados".

Relación con otros conceptos

Es un caso particular de dualidad del mercado laboral y hereda todos sus efectos conocidos: menor inversión en capital humano específico —nadie capacita a fondo a quien puede no estar en doce meses—, salarios que no reflejan productividad sino posición contractual, y rotación que destruye conocimiento organizacional. Conecta con la legislación de protección al empleo y su efecto de sustitución hacia contratos temporales, con la informalidad —el honorario es su versión formalmente vestida—, y con la rigidez del gasto público: masa salarial que crece por fuera del mecanismo diseñado para controlarla termina siendo gasto permanente registrado como transitorio. También toca la captura regulatoria en su versión invertida: no el regulado que captura al regulador, sino el regulador que se autoexime. Y afecta la productividad del sector público, donde el incentivo dominante para el 61% no es el desempeño medido sino la lealtad al superior que firma la renovación.

Fuentes y lecturas

• Doeringer, P. y Piore, M. (1971), Internal Labor Markets and Manpower Analysis, D.C. Heath.
• Lindbeck, A. y Snower, D. (1988), The Insider-Outsider Theory of Employment and Unemployment, MIT Press.
• Lazear, E. (1990), "Job Security Provisions and Employment", Quarterly Journal of Economics, 105(3).
• Blanchard, O. y Landier, A. (2002), "The Perverse Effects of Partial Labour Market Reform: Fixed-Term Contracts in France", The Economic Journal, 112(480).
• Niskanen, W. (1971), Bureaucracy and Representative Government, Aldine-Atherton.