Evaluación ex post de una reforma

Qué es

Evaluar ex post una reforma es preguntarse qué pasó realmente después de aplicarla, y no qué se esperaba que pasara cuando se discutió. La distinción con la evaluación ex ante —simulaciones, proyecciones de recaudación, modelos de equilibrio— no es de método sino de objeto: la primera trabaja con datos que ya existen, la segunda con supuestos sobre datos que todavía no.

El problema es que "qué pasó" no se contesta mirando el antes y el después. Lo que interesa no es la diferencia entre el año 5 y el año 0, sino la diferencia entre el año 5 con reforma y ese mismo año 5 sin ella: el contrafactual, que por definición nunca se observa. Holland (1986) lo llamó el problema fundamental de la inferencia causal, y es la razón por la que una economía puede mejorar tras una reforma mala (si el precio del cobre subió más) o empeorar tras una buena (si llegó una pandemia). Rubin (1974) formalizó el asunto como resultados potenciales: cada unidad tiene dos destinos posibles y solo se realiza uno.

De ahí que el arsenal de la evaluación consista, básicamente, en construir un contrafactual creíble. Campbell (1969), en Reforms as Experiments, propuso tratar las políticas públicas como experimentos: comprometerse de antemano con el criterio de éxito y con la medición, en vez de discutir después qué habría contado como fracaso. Las técnicas estándar salen de ahí — diferencias en diferencias, popularizada por Card y Krueger (1994) al comparar el empleo de comida rápida en Nueva Jersey contra Pensilvania tras un alza del salario mínimo; discontinuidad en la regresión, cuando la reforma tiene un umbral arbitrario; y control sintético (Abadie, Diamond y Hainmueller, 2010), que arma un país o una región artificial como promedio ponderado de otros que no fueron tratados.

Tres advertencias que separan una evaluación de una anécdota con gráfico.

La primera es la crítica de Lucas (1976): los parámetros estimados con datos de un régimen no son invariantes al régimen. Si los agentes anticipan la política, la relación histórica entre variables se rompe justo cuando uno la usa para proyectar. Aplicado a un impuesto: la elasticidad de la base tributaria observada bajo un sistema no tiene por qué sobrevivir al cambio de sistema.

La segunda es la anticipación. Ashenfelter (1978) documentó que los participantes de programas de capacitación mostraban una caída de ingresos justo antes de entrar, lo que inflaba artificialmente el efecto medido. En materia tributaria el equivalente es el retiro de utilidades adelantándose a un alza: el "antes" ya está contaminado por la reforma que todavía no rige.

La tercera es la asimetría entre "no funcionó" y "no pudimos distinguir su efecto de cero". Con pocas observaciones, ruido macro y varios cambios simultáneos, el resultado honesto suele ser el segundo. Confundirlos convierte la falta de evidencia en evidencia de falta.

Hay además un costo que la evaluación puramente técnica tiende a omitir: revertir también cuesta. Un sistema tributario que cambia cada seis años impone costos de cumplimiento, obliga a rehacer la planificación de las empresas y erosiona la certeza jurídica. Que una reforma haya fallado no implica automáticamente que deshacerla sea la mejor jugada; implica que hay que comparar el estado actual con la alternativa incluyendo el costo de la transición.

Cómo lo explicó el programa

En BTM del 21 de agosto de 2026, bajo el tema "La reforma como corrección de un error documentado", Pepe Arias planteó el criterio en su forma más limpia: "se cambiaron cosas que estaban funcionando, no funcionaron, y entonces hay que cambiarlas". Su punto era que lo aprobado no constituía una refundación ideológica sino la reversión de un error con evidencia suficiente. Romero reforzó el argumento por otro flanco: se vuelve a instrumentos que ya usaron los gobiernos de Lagos y Bachelet I, y la tasa corporativa resultante queda apenas por sobre el promedio de la OCDE.

La formulación de Arias es, casi textualmente, la lógica de Campbell: una reforma es una hipótesis, y una hipótesis refutada se abandona. Vale la pena, eso sí, separar los dos argumentos que se ofrecieron esa mañana, porque son de naturaleza distinta.

"No funcionó" es una afirmación causal y necesita contrafactual: qué habría ocurrido con la inversión, la recaudación o el empleo si el sistema anterior hubiese seguido vigente durante los mismos años. El argumento de Romero, en cambio, es de benchmark: dice que el instrumento tiene precedente doméstico y que el nivel resultante es comparable al de países similares. Un benchmark es información valiosa sobre razonabilidad, pero no es una medición de efecto. Y el precedente tiene su propio límite: la crítica de Lucas advierte que un instrumento que rindió en 2004 no rinde necesariamente igual en 2026, porque el resto de la estructura —integración, tasas personales, movilidad del capital, tratados— cambió alrededor.

Relación con otros conceptos

La evaluación ex post depende del contrafactual y hereda todas las dificultades de la inferencia causal con datos observacionales. En materia tributaria se apoya en la elasticidad del ingreso tributable, que resume cuánto responde la base al cambio de tasa, y no puede ignorar la incidencia tributaria: quién termina pagando un impuesto rara vez coincide con quién lo entera. La crítica de Lucas limita el uso de relaciones históricas para proyectar el nuevo régimen. Y el costo de revertir conecta con la incertidumbre de política económica y con los costos de cumplimiento, que no aparecen en la recaudación pero sí en las decisiones de inversión.

Fuentes y lecturas

• Campbell, D. T. (1969), Reforms as Experiments, American Psychologist 24(4).
• Lucas, R. E. (1976), Econometric Policy Evaluation: A Critique, Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy.
• Angrist, J. y Pischke, J.-S. (2009), Mostly Harmless Econometrics: An Empiricist's Companion, Princeton University Press.
• Gertler, P., Martínez, S., Premand, P., Rawlings, L. y Vermeersch, C. (2016), La evaluación de impacto en la práctica, 2ª ed., Banco Mundial y BID.
• Saez, E., Slemrod, J. y Giertz, S. (2012), The Elasticity of Taxable Income with Respect to Marginal Tax Rates: A Critical Review, Journal of Economic Literature 50(1).