Presupuesto base cero

Qué es

El presupuesto base cero es una técnica de asignación de recursos que exige justificar todo el gasto de un período desde cero, en lugar de tomar como dado lo gastado el año anterior y discutir únicamente el incremento. La unidad de análisis deja de ser "cuánto más (o menos) que el año pasado" y pasa a ser "qué hace este programa, cuánto cuesta, y qué pasaría si no existiera".

La formuló Peter Pyhrr en Texas Instruments a fines de los sesenta y la difundió en un artículo que se volvió canónico (Pyhrr, 1970), desarrollado después en forma de manual (Pyhrr, 1973). Su mecánica original descansa en dos piezas. La primera son los paquetes de decisión: cada unidad describe su actividad en niveles discretos de servicio —el mínimo viable, el actual, uno ampliado—, con el costo de cada uno y las consecuencias de no financiarlo. La segunda es el ranking: esos paquetes compiten entre sí a lo largo de toda la organización y se ordenan por prioridad, de modo que el corte presupuestario es una línea horizontal trazada sobre una lista, no un porcentaje parejo aplicado a todos.

El contraste teórico es con el presupuesto incremental, descrito por Aaron Wildavsky (1964) en el estudio clásico del proceso presupuestario estadounidense: el mejor predictor del presupuesto de este año es el presupuesto del año pasado. Wildavsky no lo planteaba como una patología sino como una adaptación racional a la escasez de información y de tiempo político: nadie puede reexaminar cada año la totalidad del Estado, así que la base opera como un acuerdo tácito que reduce el conflicto a un margen manejable.

Ahí está el problema que el base cero intenta resolver. La base es exactamente donde se acumulan las decisiones de política que nadie volvió a mirar: programas creados para una emergencia que ya pasó, subsidios cuyo público objetivo cambió, estructuras que sobreviven por inercia. Y la asimetría política refuerza el sesgo: crear un programa reparte beneficios concentrados y costos difusos, mientras eliminarlo hace exactamente lo contrario. A eso se suma el incentivo burocrático que formalizó Niskanen (1971): si el tamaño del presupuesto es la medida de importancia de una repartición, gastar todo el saldo antes del cierre del ejercicio —para que la base no se recorte— es conducta racional del funcionario, aunque sea desperdicio desde el punto de vista del contribuyente.

El costo del base cero es de información, y es alto. Reconstruir cada año la justificación completa de todo el gasto genera un volumen de papeles que supera la capacidad de cualquiera de jerarquizarlos con sentido; la experiencia federal estadounidense de 1977 en adelante terminó, en la práctica, produciendo miles de paquetes de decisión cuyo ranking replicaba el statu quo. Allen Schick, que documentó tanto ese ciclo como el de reformas anteriores (Schick, 2007), sugiere la lección general: las reformas presupuestarias integrales tienden a ser absorbidas por el proceso que pretendían reemplazar. Además, buena parte del gasto público no es discrecional en el margen anual —pensiones, remuneraciones, transferencias comprometidas por ley—, de modo que "partir de cero" requeriría cambiar las leyes de fondo, no la ley de presupuestos.

Por eso el uso contemporáneo es casi siempre parcial: revisiones de gasto (spending reviews) que someten a examen profundo una fracción rotativa del presupuesto, cláusulas de caducidad que obligan a renovar explícitamente ciertos programas, y evaluación sistemática de programas —en Chile, la que realiza la Dirección de Presupuestos—. Es base cero por tramos, no la refundación anual completa.

Cómo lo explicó el programa

En Buenas Tardes Mercado del 10 de agosto de 2026 (btm-2026-08-10), la discusión partió señalando lo que casi nunca se enuncia: está instalado como supuesto que la ley de presupuestos sube todos los años, y el debate público se reduce a cuánto sube y para quién. La alternativa mencionada fue el presupuesto base cero, que según el programa se intentó durante el segundo gobierno de Piñera: no partir de lo gastado el año anterior, sino exigir la justificación de lo que efectivamente se necesita.

Pepe Arias lo resumió en la frase que ordena toda la técnica:

"no me venga a decir lo que usted se gastó el año pasado. Dígame realmente lo que usted necesita"

Vale la pena notar cuánto cabe en esa oración. Es, palabra por palabra, el desplazamiento de la unidad de análisis desde el incremento hacia el nivel; y es también la razón por la que la técnica resulta tan difícil de sostener, porque obliga a cada repartición a explicitar un nivel mínimo de servicio que en el esquema incremental jamás tiene que declarar.

Relación con otros conceptos

Es el reverso operativo del incrementalismo presupuestario y, en el fondo, una manera de forzar al Estado a enfrentar el costo de oportunidad de cada peso: mientras la base no se abre, el gasto histórico no compite con los usos alternativos. Se distingue de la regla de balance estructural —vigente en Chile desde comienzos de los 2000— en que esta fija el agregado, el cuánto total, y guarda silencio sobre la composición; el base cero es una herramienta sobre la composición, y por eso son complementarios más que sustitutos. Se emparenta con el presupuesto por resultados, que también intenta atar plata a desempeño pero sin desarmar la base. Y su dificultad se explica bien desde la economía política de los grupos de interés y desde la rigidez del gasto: lo que un año se aprueba como transitorio, al siguiente ya es piso.

Fuentes y lecturas

• Pyhrr, P. A. (1970), "Zero-Base Budgeting", Harvard Business Review, 48(6).
• Pyhrr, P. A. (1973), Zero-Base Budgeting: A Practical Management Tool for Evaluating Expenses, John Wiley & Sons.
• Wildavsky, A. (1964), The Politics of the Budgetary Process, Little, Brown and Company.
• Niskanen, W. A. (1971), Bureaucracy and Representative Government, Aldine-Atherton.
• Schick, A. (2007), The Federal Budget: Politics, Policy, Process, 3ª ed., Brookings Institution Press.