Propiedad estatal del suelo

Qué es

La propiedad estatal del suelo es el régimen en que el titular del dominio sobre un terreno es el Estado y no un particular. En Chile no es una excepción sino la regla residual: el Código Civil (art. 590) establece que son bienes del Estado todas las tierras que, estando dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño. Es decir, todo lo que nunca fue titulado a nombre de alguien quedó por defecto en manos fiscales, y su administración recae en el Ministerio de Bienes Nacionales.

Conviene separar tres cosas que se confunden bajo la misma etiqueta. Los bienes nacionales de uso público (calles, plazas, playas) son de uso común y están fuera del comercio: no se venden. Los bienes fiscales son patrimonio del Estado en sentido pleno y sí pueden venderse, arrendarse o concesionarse. Las áreas protegidas son bienes fiscales afectados a un fin —conservación— que restringe deliberadamente su uso alternativo. Cuando se discute "qué hacer con el suelo del Estado", la discusión real ocurre casi siempre sobre la segunda categoría.

La teoría económica llega a este problema por la puerta de la renta. La tierra es el caso de manual de un factor con oferta fija: no se puede producir más. Ricardo (1817) mostró que el valor de un terreno se explica por su productividad relativa frente a la tierra marginal en uso, de modo que la renta es un residuo determinado por el precio del producto, no un costo que lo determine. Sobre esa base, George (1879) sacó la conclusión radical: si la oferta es inelástica, gravar la renta del suelo no distorsiona las decisiones de nadie, porque no hay margen de ajuste en la cantidad ofrecida. Lo que se desprende de ambos —y esto es lo que suele perderse en el debate público— es que la pregunta relevante no es tanto quién tiene el título sino si el suelo está en su uso de mayor valor y quién captura la renta.

Ahí aparece el argumento estándar contra la tenencia estatal pasiva. Demsetz (1967) planteó que los derechos de propiedad emergen para internalizar externalidades cuando el beneficio de definirlos supera el costo de hacerlo; un predio fiscal sin usuario definido es precisamente el caso donde nadie internaliza ni el costo de mantenerlo ni el beneficio de mejorarlo. De Soto (2000) le puso nombre al síntoma: capital muerto. El activo existe físicamente, pero al no estar titulado ni transable no puede hipotecarse, no sirve de garantía y no entra al sistema de crédito. Su valor de mercado es, en la práctica, cero.

El contrapeso también es económico y no es menor. Buena parte del suelo fiscal produce bienes públicos —cuencas, humedales, biodiversidad, valor paisajístico— cuyo valor no aparece en ningún precio de mercado, de modo que un remate al mejor postor subestima sistemáticamente el costo de perderlos. Y la alternativa a la tenencia estatal no es únicamente la propiedad privada plena: Ostrom (1990) documentó regímenes de propiedad común estables durante siglos, contra la predicción de degradación inevitable de Hardin (1968). Existe además una vía intermedia que Chile ya usa masivamente en otro dominio: la concesión, donde el Estado conserva el dominio y transfiere el uso por plazo definido. Es exactamente el modelo minero chileno —el Estado tiene el dominio absoluto de todas las minas y los privados operan bajo concesión— y no hay razón conceptual para que el suelo no admita el mismo arreglo.

Nada de esto es administrable sin un catastro confiable. Un inventario incompleto no solo impide vender o concesionar: impide siquiera saber cuánto se está dejando de ganar.

Cómo lo explicó el programa

En Buenos Días Mercado del 6 de agosto de 2026, el segmento sobre Bienes Nacionales partió por la magnitud: "el Estado de Chile es propietario de algo así como el 55% de toda la superficie de Chile", planteó Pepe Arias. El programa construyó el argumento por resta antes que por indignación. Del 55% hay que descontar las altas cumbres "que no le interesan a nadie" y los parques nacionales, que pesan entre 12 y 15%; aun así, lo que queda es una cantidad gigantesca de suelo sin uso productivo.

El segundo movimiento fue institucional y más fino que el primero: la sola existencia de un ministerio dedicado a administrar ese patrimonio mide el tamaño de la anomalía. Un Estado no monta una repartición completa para gestionar decenas de propiedades; la monta porque son miles. La escala burocrática, en ese razonamiento, funciona como indicador indirecto de la escala del activo ocioso.

Relación con otros conceptos

El puente natural es la renta de la tierra: es la variable que decide si mantener un predio fiscal ocioso cuesta caro o no cuesta nada. De ahí se llega al costo de oportunidad, que es el costo real —invisible en el presupuesto, porque un activo que no se vende ni se arrienda no genera línea contable— de no darle uso. El capital muerto describe el mismo fenómeno desde el lado financiero: sin título transable no hay garantía hipotecaria ni crédito. Los derechos de propiedad son el marco institucional que ordena todo lo anterior, y los bienes públicos son la razón legítima por la cual una parte de ese suelo debe quedarse donde está. La concesión es el instrumento que permite separar dominio de uso sin resolver la disputa ideológica de fondo.

Fuentes y lecturas

• Ricardo, D. (1817), On the Principles of Political Economy and Taxation, John Murray.
• George, H. (1879), Progress and Poverty, Appleton (hay traducción castellana como Progreso y miseria).
• Demsetz, H. (1967), "Toward a Theory of Property Rights", American Economic Review, 57(2).
• Ostrom, E. (1990), Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press (traducido como El gobierno de los bienes comunes, FCE).
• De Soto, H. (2000), El misterio del capital, Editorial Sudamericana.