Uso del seguro de cesantía para financiar otros beneficios

Qué es

Casi ningún beneficio social nuevo llega con una fuente de financiamiento inédita. Llega, casi siempre, con una redistribución de una cotización que ya existe. La fórmula original del proyecto de sala cuna universal era justamente esa: rebajar la parte del aporte patronal que hoy va al seguro de cesantía y desviarla al nuevo beneficio, de modo que la planilla del empleador no subiera ni un peso. En la contabilidad de la empresa el costo agregado no cambia. En la economía del trabajador cambia todo: qué recibe, cuándo lo recibe y en qué estado del mundo.

Conviene tener el mecanismo a la vista. El seguro de cesantía chileno (Ley 19.728, de 2002) es un híbrido: en el contrato indefinido, el empleador aporta 2,4% de la remuneración a la cuenta individual de cesantía del trabajador y 0,8% al Fondo de Cesantía Solidario, mientras el trabajador pone 0,6% a su propia cuenta. La primera cuenta es ahorro forzoso —autoseguro, propiedad del afiliado, que suaviza consumo entre períodos—. La segunda es un fondo mancomunado que reparte riesgo entre trabajadores y que el Estado complementa. Bajar el aporte no libera un excedente ocioso: reduce la tasa de reemplazo futura de quien quede cesante o la capacidad del fondo común de pagar cuando la cesantía repunta. Ese es el punto que las cifras agregadas esconden.

El primer resultado que ordena la discusión es el de incidencia: quién firma el cheque no es quien soporta la carga. Summers (1989) mostró que un beneficio obligatorio que el trabajador valora se traslada al salario de manera más completa que un impuesto puro, porque el trabajador acepta menos remuneración a cambio de algo que le sirve. Gruber (1994) lo midió en los beneficios de maternidad obligatorios en Estados Unidos y encontró traslado casi total a los salarios del grupo cubierto. Y el experimento natural más citado para este punto es chileno: Gruber (1997) estudió la fuerte caída de las cotizaciones patronales durante la reforma previsional de los ochenta y encontró que el alivio se fue a salarios, sin efecto detectable sobre el empleo. Si eso vale hoy, entonces "no hay costo adicional para el empleador" es probablemente cierto —pero también lo era antes: el 2,4% del seguro de cesantía tampoco lo pagaba el empleador en último término—. Lo que la fórmula hace es mover plata del bolsillo del trabajador a otro bolsillo del trabajador.

El segundo resultado es la fungibilidad. Buchanan (1963) analizó por qué se afectan impuestos a fines específicos y bajo qué condiciones esa afectación restringe algo: solo cuando el monto atado obliga: si no, la etiqueta es contable y el gasto se reasigna igual. El aporte al seguro de cesantía no es un impuesto general con etiqueta: financia un derecho contingente con reglas de acceso, montos y duración. Redirigirlo no es descubrir un ahorro, es cambiar un seguro por un servicio. Y el cambio no es neutro entre personas: la trabajadora con hijos menores gana; el trabajador que nunca usará sala cuna y sí perderá el empleo pierde. Peor aún, los riesgos están correlacionados en el peor sentido: la demanda de sala cuna es estable a lo largo del ciclo y la de seguro de cesantía explota justo en la recesión, cuando el fondo tiene menos holgura. Un fondo mancomunado se dimensiona por su siniestralidad proyectada, no por su saldo de hoy.

El tercero es de economía política. Barr (2001) distingue las dos funciones del Estado de bienestar —la alcancía que traslada recursos a lo largo de la vida y el Robin Hood que redistribuye entre personas—: raspar la alcancía para financiar redistribución hace ambas cosas peor y las hace de manera invisible. Esa invisibilidad es el atractivo, no el defecto. Cuando el costo se esconde dentro de una cotización preexistente, el beneficio parece gratis, y la ilusión fiscal hace el resto. En Chile hay además una restricción institucional que empuja en esa dirección: el gasto público es de iniciativa exclusiva del Presidente, de modo que el Congreso no puede simplemente cargarlo al presupuesto. La consecuencia sistemática es un sesgo a financiar política social con cargas sobre la planilla formal —una base angosta, que castiga precisamente al empleo con contrato— en vez de con impuestos generales.

Cómo lo explicó el programa

En [bdm-2026-09-09], tras el despacho de la sala cuna universal desde el Senado, el panel se detuvo menos en el beneficio que en el agujero que dejó su financiamiento. El proyecto lleva al menos cinco años tramitándose y pasa a segundo trámite sin decir quién paga: la fórmula original —rebajar el aporte al fondo de cesantía para que el empleador no viera costo adicional— quedó fuera del texto. La Cámara de Diputados tiene que resolverlo y no puede cargarlo a fondos públicos, porque el gasto del Estado no lo decide ella. José Manuel Arias lo resumió sin adornos: "Uno lee el texto y dice: está muy lindo todo esto, fantástico. ¿Y quién paga? Ah, es que no lo dice." La imagen que usó el programa —una ley a la que le amarraron las manos y los pies antes de tirarla a la piscina— describe bien el resultado: un derecho aprobado cuyo cumplimiento depende de una fuente que nadie quiso nombrar.

Relación con otros conceptos

Este caso es una aplicación directa de la incidencia tributaria: la carga estatutaria y la carga económica no coinciden, y en el mercado laboral el ajuste ocurre por salario. Se apoya en los costos no salariales del trabajo, que en Chile son el principal canal de financiamiento de la protección social y el que se asocia a la informalidad laboral cuando crecen. Los beneficios obligatorios son el instrumento —un mandato al empleador en vez de un impuesto— y su eficiencia depende de cuánto los valore el trabajador. Del lado del fondo, opera la distinción entre ahorro forzoso para suavizamiento del consumo y mancomunación de riesgos, con su correlato de sostenibilidad actuarial. Y del lado político, la ilusión fiscal, la afectación de ingresos y la fungibilidad del dinero explican por qué financiar con una cotización ajena resulta tan tentador.

Fuentes y lecturas

• Summers, L. (1989), "Some Simple Economics of Mandated Benefits", American Economic Review 79(2), Papers and Proceedings.
• Gruber, J. (1997), "The Incidence of Payroll Taxation: Evidence from Chile", Journal of Labor Economics 15(3).
• Gruber, J. (1994), "The Incidence of Mandated Maternity Benefits", American Economic Review 84(3).
• Buchanan, J. (1963), "The Economics of Earmarked Taxes", Journal of Political Economy 71(5).
• Barr, N. (2001), The Welfare State as Piggy Bank: Information, Risk, Uncertainty, and the Role of the State, Oxford University Press.