Separación entre quien adjudica y quien fiscaliza

Qué es

En cualquier compra pública hay al menos dos momentos: adjudicar (decidir quién se queda con el contrato y bajo qué condiciones) y fiscalizar (verificar que lo prometido efectivamente se ejecute, en plazo, calidad y precio). El principio de separación sostiene que esas dos funciones no pueden depender de la misma unidad, del mismo jefe ni del mismo presupuesto. No es una preferencia estética de diseño institucional: es la respuesta a un problema de incentivos bien identificado en la literatura económica.

El armazón teórico es el modelo de jerarquía de tres niveles de Tirole (1986): un principal (la ciudadanía, el Estado), un agente (el contratista) y un supervisor intermedio encargado de informar al principal sobre el desempeño del agente. La contribución central de ese paper es mostrar que el supervisor no es un instrumento neutro. Como posee información que el principal no puede verificar por su cuenta, tiene algo que vender: su silencio. Cuando supervisor y agente pueden coludirse, la información que llega arriba se degrada, y el diseño óptimo del contrato debe pagar por la lealtad del supervisor o, mejor, quitarle la oportunidad de negociarla. Si además el supervisor es la misma oficina que adjudicó el contrato, ya no hay dos partes que deban ponerse de acuerdo: la colusión es interna y gratuita.

De ahí se sigue el corolario operativo. Quien adjudicó tiene un interés reputacional en que su decisión luzca acertada: reconocer que el proveedor incumple es reconocer que eligió mal. Es la versión burocrática de un sesgo conocido, y convierte al fiscalizador en juez de su propia causa. Klitgaard (1988) lo comprimió en una fórmula que se cita hasta el cansancio porque funciona: la corrupción crece con el monopolio de la decisión y con la discrecionalidad, y decrece con la rendición de cuentas (accountability). Concentrar adjudicación y control en una unidad maximiza los dos primeros términos y anula el tercero.

Laffont y Tirole (1993) formalizaron el problema completo de la contratación pública bajo información asimétrica, e insistieron en un punto que suele perderse: el fiscalizador no solo tiene que ser independiente, tiene que ser técnicamente capaz de observar la variable relevante. Una fiscalización independiente pero ciega —que revisa papeles en vez de terreno— produce el mismo resultado que la ausencia de fiscalización, con el costo agregado de dar una falsa señal de control. Por eso la separación se acompaña de dos cosas: hitos verificables definidos ex ante y una obligación de reportar la desviación, no de resolverla.

El complemento es la teoría de la captura de Stigler (1971) y su versión endogenizada en Laffont y Tirole (1991): los organismos de control tienden a alinearse con los intereses que vigilan cuando la relación es de largo plazo, la información técnica está del lado del regulado y no existen contrapesos. La separación funcional no vacuna contra la captura, pero la encarece: obliga a comprar dos voluntades en dos organizaciones distintas, en lugar de una.

Vale la pena nombrar el límite. La separación desplaza la pregunta, no la elimina: quis custodiet ipsos custodes. Becker y Stigler (1974) mostraron que el fiscalizador también responde a incentivos —salario, carrera, riesgo de sanción— y que la integridad se compra o se pierde según cómo estén calibrados. Un tercero técnico mal pagado y sin estabilidad se captura igual, solo que más barato.

Cómo lo explicó el programa

En el capítulo del 24 de agosto de 2026, el panel de Buenos Días Mercado llegó al principio por la vía corta, discutiendo licitaciones públicas. Juan José Lavín lo enunció sin adornos: "no puede ser que el mismo que licita sea el mismo que fiscaliza". El argumento que lo acompaña es exactamente el de la jerarquía de tres niveles: si la corrupción se instala en la etapa de adjudicación, se prolonga hacia la fiscalización cuando ambas dependen de la misma unidad, porque no hay nadie con incentivo a delatar.

Willy Díaz cerró el punto en el mismo capítulo con una formulación aún más dura: "si la licitación fue corrupta la fiscalización hecha desde dentro también va a ser corrupta". Su propuesta fue institucional, no moral: radicar la función fiscalizadora en un tercero técnico —mencionó una contraloría o una entidad como el DICTUC— que defina fases e hitos, ponga inspectores técnicos dedicados a verificar en terreno y quede obligado a escalar tanto la desviación como su explicación. El licitante, agregó, debe saber ex ante qué se le va a controlar.

El remate del programa es el que más se aleja del sentido común jurídico y más cerca queda de la economía: perseguir después por la vía judicial no recupera las platas. La sanción penal opera sobre personas, con años de rezago y estándar probatorio alto; el dinero ya se gastó y la obra ya se ejecutó mal. La fiscalización concurrente es el único momento en que el daño todavía es evitable.

Relación con otros conceptos

Este principio es una aplicación directa del problema principal-agente y de los costos de agencia: el Estado no puede observar el esfuerzo del contratista y contrata a alguien para que mire por él. Se apoya en la asimetría de información y en el riesgo moral, que es lo que aparece una vez firmado el contrato. Se emparienta con la captura del regulador y con la colusión en jerarquías. Y conecta con los contratos incompletos: como ningún contrato puede prever todas las contingencias, la renegociación es inevitable, y ahí es donde la contraparte débil pierde. Guasch (2004) documentó que una fracción muy alta de las concesiones de infraestructura latinoamericanas se renegociaron a poco andar, sistemáticamente más cuando el ente regulador era débil o dependía del mismo ministerio que había adjudicado. Es el mismo mecanismo, medido.

Fuentes y lecturas

• Tirole, J. (1986), "Hierarchies and Bureaucracies: On the Role of Collusion in Organizations", Journal of Law, Economics, and Organization 2(2). El modelo seminal de principal-supervisor-agente.
• Laffont, J.-J. y Tirole, J. (1993), A Theory of Incentives in Procurement and Regulation, MIT Press. El manual de referencia sobre contratación pública con información asimétrica.
• Klitgaard, R. (1988), Controlling Corruption, University of California Press.
• Rose-Ackerman, S. y Palifka, B. (2016), Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform, 2ª ed., Cambridge University Press.
• Guasch, J. L. (2004), Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions: Doing it Right, Banco Mundial. Evidencia latinoamericana sobre renegociación y debilidad regulatoria.
• Engel, E., Fischer, R. y Galetovic, A. (2014), The Economics of Public-Private Partnerships: A Basic Guide, Cambridge University Press.