Subestimación de costos y plazos en proyectos públicos

Qué es

La subestimación de costos y plazos en proyectos públicos es la brecha sistemática entre lo que un proyecto declara que costará y demorará cuando se aprueba, y lo que efectivamente cuesta y demora cuando se termina. La palabra que hace todo el trabajo es sistemática: si se tratara de error honesto, las desviaciones se repartirían en torno a cero —a veces por encima, a veces por debajo— y mejorarían con la experiencia. No es lo que muestran los datos.

El trabajo de referencia es el de Flyvbjerg, Skamris Holm y Buhl (2002), que revisaron 258 proyectos de infraestructura en veinte países a lo largo de setenta años: nueve de cada diez superaron el presupuesto, con sobrecostos promedio de 45% en ferrocarriles, 34% en puentes y túneles y 20% en carreteras, y sin señal alguna de mejora en siete décadas de práctica profesional. El título del paper —¿Error o mentira?— plantea la disyuntiva que ordena toda la literatura posterior, porque hay dos familias de explicación y llevan a remedios distintos.

La primera es psicológica. Kahneman y Tversky (1979) describieron la falacia de planificación: al estimar, quien planifica adopta la "visión interna", construye mentalmente el escenario más probable de este caso particular —los permisos salen, el terreno es el esperado, el contratista cumple— e ignora la "visión externa", esto es, la distribución empírica de resultados de proyectos parecidos. El escenario más probable de cada etapa, encadenado, produce un escenario global improbable: basta que una de veinte cosas falle para que el plan se rompa, y siempre falla alguna. El sesgo es de optimismo, no de cálculo, y por eso sobrevive a mejores planillas.

La segunda es de incentivos, y es menos amable. Quien estima no paga el sobrecosto. Un presupuesto bajo consigue la aprobación; una vez que el proyecto está en marcha, los costos ya incurridos vuelven políticamente muy caro detenerlo, fenómeno que Arkes y Blumer (1985) documentaron como escalamiento del compromiso. Niskanen (1971) había modelado antes al burócrata que maximiza presupuesto frente a un mandante que no observa la función de costos real. Y en las licitaciones opera la maldición del ganador (Capen, Clapp y Campbell, 1971): entre muchos oferentes con estimaciones ruidosas, el contrato lo gana precisamente el que más subestimó, de modo que la adjudicación selecciona el error. Bajari y Tadelis (2001) muestran por qué el contrato a suma alzada sobre un diseño incompleto termina resolviéndose por modificaciones posteriores, que es donde el precio verdadero aparece.

Conviene distinguir el sesgo de tres cosas que se le parecen y suelen usarse como coartada: la inflación genuina de insumos, los cambios de alcance pedidos por el propio mandante, y el riesgo bien identificado que simplemente se materializó. Son legítimos; lo que la evidencia sugiere es que no alcanzan a explicar una desviación que siempre apunta en la misma dirección.

El remedio con mejor respaldo es el pronóstico por clase de referencia (Flyvbjerg, 2006): en vez de estimar el proyecto desde adentro, se lo ubica en la distribución de proyectos comparables ya terminados y se corrige la estimación con el sobrecosto típico de esa clase. Es una forma de forzar la visión externa por procedimiento. Lo acompañan la evaluación ex post sistemática y la rendición de cuentas de quien estimó. Chile tiene metodología ex ante razonablemente desarrollada —evaluación social de proyectos en el Sistema Nacional de Inversiones, con DIPRES en el control presupuestario—; la debilidad tiende a estar aguas abajo, en el seguimiento de las modificaciones de contrato y en la ausencia de una serie pública de sobrecostos que permita construir esas clases de referencia.

El costo de todo esto no es contable sino de asignación. Cada peso de sobrecosto es un proyecto que no se hizo. Y hay un daño peor, que Flyvbjerg (2009) llamó "supervivencia del menos apto": si todos los proyectos se subestiman pero unos más que otros, la cartera pública termina seleccionando sistemáticamente aquellos cuyos números fueron peor construidos.

Cómo lo explicó el programa

El caso llegó al programa en su forma más nítida. En [bdm-2026-08-24], al comentar el traslado del Ministerio de la Mujer desde un edificio arrendado en Catedral a Agustinas 1269, Pepe Arias resumió: "costo original mil cien, costo final tres mil cuatrocientos, ahí están los números". La operación se había justificado como ahorro de arriendo y pasó de $1.100 millones y 18 meses a $3.400 millones y tres años, con $120 millones adicionales por término anticipado del contrato de arriendo anterior y $494 millones en reparaciones.

Lo interesante del comentario es que reprodujo, sin nombrarla, la disyuntiva de la literatura: o la estimación inicial fue capciosamente mala, o hubo incompetencia pura para estimar costos y plazos. Error o mentira. Y el detalle del arriendo muestra por qué la distinción importa: cuando el beneficio declarado es un ahorro fijo y el costo se triplica, el proyecto deja de pasar su propia prueba. El caso de negocio que lo autorizó ya no existe, pero el proyecto sí —esa asimetría es exactamente el mecanismo del escalamiento del compromiso.

Relación con otros conceptos

Se apoya en el costo hundido y en el escalamiento del compromiso, que explican por qué un proyecto malo no se detiene. Es una manifestación del problema principal-agente: el ciudadano financia, la autoridad decide y el ejecutor informa, con información asimétrica en cada eslabón. La adjudicación aporta selección adversa y maldición del ganador; el contrato, la teoría de los contratos incompletos. Su costo se mide como costo de oportunidad de la cartera pública, y su corrección pertenece a la evaluación social de proyectos y a la economía conductual aplicada al pronóstico.

Fuentes y lecturas

• Flyvbjerg, B., Skamris Holm, M. K. y Buhl, S. (2002), "Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?", Journal of the American Planning Association, 68(3).
• Flyvbjerg, B., Bruzelius, N. y Rothengatter, W. (2003), Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition, Cambridge University Press.
• Flyvbjerg, B. (2006), "From Nobel Prize to Project Management: Getting Risks Right", Project Management Journal, 37(3).
• Kahneman, D. (2011), Pensar rápido, pensar despacio, Debate (cap. 23, sobre la visión externa y la falacia de planificación).
• Bajari, P. y Tadelis, S. (2001), "Incentives versus Transaction Costs: A Theory of Procurement Contracts", RAND Journal of Economics, 32(3).
• Entrada "Planning fallacy" en Wikipedia: https://en.wikipedia.org/wiki/Planning_fallacy