Ampliación de cobertura y costo fiscal de un beneficio

Qué es

Todo beneficio social tiene dos parámetros que se pueden mover por separado: cuánto entrega a cada persona (la generosidad) y a cuántas personas alcanza (la cobertura). El costo fiscal total es, en su forma más simple, el producto de ambos: monto por beneficiario multiplicado por número de beneficiarios, más los costos de administrar la entrega. La consecuencia es aritmética y sin embargo se pasa por alto una y otra vez en el debate legislativo: duplicar la cobertura sin tocar el monto duplica el costo, y ampliar el universo de destinatarios no es un ajuste técnico de bordes, sino la decisión presupuestaria más gruesa que se puede tomar sobre un programa.

Lo que hace que esta contabilidad sea traicionera es que la cobertura rara vez se amplía de manera explícita. Se amplía cambiando una regla de elegibilidad: quién califica, bajo qué condición, con qué titularidad del derecho. Un cambio de una línea en el articulado —de "la trabajadora dependiente" a "todo niño menor de dos años"— puede multiplicar el universo sin que en ninguna parte del texto aparezca una cifra mayor. El costo, en cambio, aparece completo el primer año de operación.

La teoría estándar de las finanzas públicas trata este problema bajo el rótulo de focalización versus universalidad (Atkinson y Stiglitz, 1980; Barr, 2020). Un programa focalizado concentra recursos en quienes más los necesitan y, por lo mismo, obtiene más impacto redistributivo por peso gastado; pero paga costos de administración, genera errores de exclusión (personas elegibles que quedan fuera) y suele producir estigma y baja adhesión política. Un programa universal elimina el aparato de verificación, no excluye a nadie por error de medición y construye una coalición de apoyo mucho más amplia —lo que Korpi y Palme (1998) llamaron la paradoja de la redistribución: los sistemas que no apuntan a los pobres terminan a veces redistribuyendo más, porque sobreviven políticamente y se financian mejor—. Pero el universal cuesta, en el año uno, varias veces lo que costaba el focalizado.

Hay una segunda dimensión, menos visible y más importante que la aritmética: de dónde salía la plata. Muchos beneficios sociales nacieron como prestaciones contributivas, financiadas con cotizaciones sobre la nómina de los propios beneficiarios o de sus empleadores. Ese diseño tiene una coherencia interna —quien cotiza recibe— que se sostiene mientras el universo de beneficiarios coincida con el universo de cotizantes. Al desacoplar el beneficio del empleo formal, esa coherencia se rompe por partida doble: crece el numerador (más beneficiarios) y desaparece la justificación del denominador (¿por qué el trabajador formal financia con su cotización una prestación que reciben también quienes nunca cotizaron?). La literatura sobre incidencia de las contribuciones a la seguridad social muestra que el mandato sobre la nómina se traslada en buena medida al salario del trabajador cuando el beneficio es valorado por él (Summers, 1989; Gruber, 1994); cuando el beneficio deja de estar ligado a su empleo, ese traslado pierde base y la cotización se vuelve, en los hechos, un impuesto al trabajo formal.

Por eso el análisis serio de una ampliación de cobertura exige responder tres preguntas, en este orden: cuánto más cuesta, de qué fuente sale ese monto adicional, y si esa fuente sigue siendo legítima bajo la nueva regla de elegibilidad. Un proyecto que amplía el universo y conserva la fuente contributiva original no está financiado: está apostando a que la brecha la cubra después otro gobierno con otro impuesto.

Cómo lo explicó el programa

En el episodio del 9 de septiembre de 2026 (btm-2026-09-09), al discutir la reforma que cambia el titular del derecho a sala cuna, Pepe Arias resumió el giro en una frase: "esto que era un derecho de la mujer trabajadora se convierte en un derecho del niño menor de dos años".

Lo relevante del comentario es que identifica el punto exacto donde la aritmética explota. Mientras el titular era la trabajadora dependiente, el universo estaba acotado por la formalidad laboral y la fuente de financiamiento tenía sentido: se cotizaba sobre el empleo que generaba el derecho. Al mover la titularidad al niño, el programa desacopla el beneficio del empleo formal que lo financiaba y —según se planteó en el episodio— aproximadamente duplica el universo de beneficiarios, porque hay cerca del doble de personas fuera del mercado laboral formal que dentro. La cotización del trabajador queda sin sustento conceptual como fuente, y el costo adicional queda sin origen identificado.

El programa señaló además una consecuencia que no es fiscal sino de diseño institucional: si el derecho es del niño y no de quien trabaja, se abre la pregunta de si el Estado podría obligar a llevarlo al jardín contra la decisión de la familia. Un cambio de titularidad no es una tecnicalidad de redacción: reasigna quién decide, quién paga y quién queda incluido.

Relación con otros conceptos

Esta idea es el brazo cuantitativo de la discusión sobre titularidad del derecho en el diseño de un beneficio social: la titularidad define la regla de elegibilidad, y la elegibilidad define la cobertura, que a su vez fija el costo. Se conecta directamente con la tensión entre universalidad y focalización, que es el marco donde la ampliación se evalúa en términos de impacto redistributivo por peso gastado, y con la incidencia tributaria de las cotizaciones previsionales, que explica por qué desacoplar el beneficio del empleo convierte una contribución en un impuesto al trabajo. Aguas abajo, se enlaza con la ley sin financiamiento identificado: una ampliación de cobertura sin artículo de financiamiento es la forma más común y más silenciosa de comprometer gasto permanente sin ingreso permanente. Finalmente, si el beneficio ampliado es un servicio de cuidado infantil, cruza con el capital humano en la primera infancia, porque el mismo peso puede juzgarse como gasto corriente o como inversión según qué produzca.

Fuentes y lecturas

• Atkinson, A. B. y Stiglitz, J. E. (1980), Lectures on Public Economics, McGraw-Hill.
• Barr, N. (2020), The Economics of the Welfare State, 6ª ed., Oxford University Press.
• Korpi, W. y Palme, J. (1998), "The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality", American Sociological Review, 63(5), 661–687.
• Summers, L. H. (1989), "Some Simple Economics of Mandated Benefits", American Economic Review, 79(2), 177–183.
• Gruber, J. (1994), "The Incidence of Mandated Maternity Benefits", American Economic Review, 84(3), 622–641.
• Stiglitz, J. E. y Rosengard, J. K. (2015), Economics of the Public Sector, 4ª ed., W. W. Norton.