Contrapeso institucional al poder tributario

Qué es

El poder de cobrar impuestos es la facultad coercitiva que el Estado ejerce con más frecuencia sobre los ciudadanos comunes, y la única que puede terminar en el remate de una casa sin que haya habido delito. De ahí la frase que el juez John Marshall dejó en McCulloch v. Maryland (1819) y que la literatura fiscal repite desde entonces: el poder de gravar involucra el poder de destruir. El problema no es que el Estado cobre —sin recaudación no hay bienes públicos— sino que el mismo aparato que define el tributo lo fiscaliza, lo liquida, lo sanciona y lo ejecuta. Un contrapeso institucional al poder tributario es cualquier arreglo que separe o limite esas funciones para que el contribuyente no quede litigando contra un adversario que además es árbitro.

La economía política moderniza el argumento en tres capas.

Primera: no hay que suponer mala fe. Brennan y Buchanan (1980) modelan al fisco como un Leviatán que maximiza recaudación dentro de lo que la ley le permite, y concluyen que las restricciones eficaces son constitucionales y ex ante —bases imponibles acotadas, principio de legalidad, "no hay tributo sin ley"— porque confiar en la autocontención del recaudador es confiar en la variable equivocada. Niskanen (1971) llega a algo parecido por otra vía: una agencia con objetivos propios (metas de recaudación, presupuesto, indicadores de fiscalización) genera sesgo hacia el cobro aunque cada funcionario sea honesto.

Segunda: al Estado le conviene atarse las manos. Kydland y Prescott (1977) formalizaron por qué un gobierno que puede cambiar de opinión mañana obtiene peores resultados hoy: la promesa no es creíble. North y Weingast (1989) mostraron el caso histórico decisivo —la Inglaterra posterior a 1688—, donde una Corona que quedó impedida de gravar y expropiar de manera arbitraria pasó a endeudarse mucho más barato. El contrapeso no es una concesión al contribuyente: es la tecnología con que el fisco compra credibilidad, y esa credibilidad tiene precio de mercado.

Tercera: la igualdad ante la ley no es igualdad de capacidad. Galanter (1974) distinguió entre el litigante repetido y el litigante de una vez: el primero litiga miles de veces al año, amortiza el conocimiento jurídico, elige qué casos pelear y cuáles transar para moldear la jurisprudencia; el segundo litiga una vez en la vida y suele gastar en abogado más de lo que discute. La consecuencia práctica es que muchos cobros mal fundados no se impugnan nunca, no porque sean correctos, sino porque impugnarlos no compensa. Un contrapeso puede entonces adoptar tres formas complementarias: límites constitucionales previos; revisión judicial independiente posterior —quitarle al recaudador la función de juzgar, en la línea clásica de Montesquieu (1748), que en Chile se materializó con los Tribunales Tributarios y Aduaneros de la Ley 20.322 (2009)—; y organismos que igualan capacidad, que no fallan nada pero permiten al contribuyente llegar ante quien sí falla.

Hay un beneficio recaudatorio, además del de derechos. Allingham y Sandmo (1972) modelaron al contribuyente como un calculador de valor esperado ante la probabilidad de auditoría y la multa; el problema conocido de ese modelo es que predice mucha más evasión de la que se observa. Levi (1988) propuso la explicación que hoy domina —el cumplimiento es cuasi-voluntario: se paga cuando se cree que el sistema es parejo y que los demás también pagan—, y la literatura empírica posterior (Slemrod, 2019) es consistente con ella. Un mecanismo que corrige errores de liquidación protege esa creencia. Cobrar mal 150 millones y no tener dónde reclamarlos daña la base tributaria futura más de lo que rinde el cobro.

La condición que decide si el contrapeso es real o cosmético es la independencia efectiva: presupuesto propio, nombramiento que no dependa del fiscalizado, y competencia legal para actuar sin su venia. Un defensor financiado y dirigido por la misma institución que debe contrapesar reproduce el problema con otro nombre.

Cómo lo explicó el programa

En Buenas Tardes Mercado del 6 de agosto de 2026, el panel dedicó el bloque a la Defensoría del Contribuyente (DEDECON), el servicio público descentralizado creado por la Ley 21.210 de modernización tributaria, con personalidad jurídica y patrimonio propio, independiente del SII y vinculado al Presidente a través de Hacienda, cuya función es defender gratuitamente al contribuyente frente a Impuestos Internos, Aduanas y Tesorería. Pepe Arias resumió el registro de cuatro años —6.657 requerimientos atendidos— con la cifra que sorprende: "ha ganado en un 74% de los casos, le ganó a impuestos internos". Entre esos fallos, la anulación de 122 millones a una empresa agrícola y la eliminación de una deuda de 150 millones originada en errores de liquidación.

El diagnóstico teórico lo puso Bárbara Briceño en el mismo episodio, al describir la concentración de funciones sin usar la jerga: "el Estado fija las contribuciones y el Estado las cobra y el Estado sanciona quien no las paga y les quita la casa". De ahí su conclusión —que una defensoría gratuita es indispensable y no un lujo— se sigue directamente del punto de Galanter: si la asimetría entre un contribuyente cualquiera y el SII es enorme, el derecho a reclamar sin capacidad de reclamar no es un derecho.

Relación con otros conceptos

El tema se apoya en los fallos de gobierno y la búsqueda de rentas: el poder tributario es el caso de manual de una facultad concentrada cuyo uso no disciplina ningún mercado. Conecta con la seguridad jurídica y los derechos de propiedad como determinantes del crecimiento, y por esa vía con el riesgo institucional que los inversionistas descuentan del valor presente de un proyecto. En el plano micro toca los costos de cumplimiento tributario —el gasto privado en cumplir, distinto del impuesto mismo— y las asimetrías de información entre fiscalizador y fiscalizado. Y en el macro se enlaza con la capacidad fiscal del Estado: la evidencia comparada sugiere que los países que recaudan mucho son los que lograron recaudar con legitimidad, no los que recaudaron con más coerción.

Fuentes y lecturas

• Brennan, G. y Buchanan, J. (1980), The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution, Cambridge University Press.
• North, D. y Weingast, B. (1989), "Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England", The Journal of Economic History 49(4).
• Galanter, M. (1974), "Why the 'Haves' Come Out Ahead: Speculations on the Limits of Legal Change", Law & Society Review 9(1).
• Allingham, M. y Sandmo, A. (1972), "Income Tax Evasion: A Theoretical Analysis", Journal of Public Economics 1(3-4).
• Slemrod, J. (2019), "Tax Compliance and Enforcement", Journal of Economic Literature 57(4).