Exención tributaria temporal como estímulo sectorial

Qué es

Una exención tributaria temporal es una renuncia deliberada de recaudación: el Estado deja de cobrar un impuesto sobre una base acotada —un sector, un producto, un tipo de transacción— durante una ventana de tiempo definida de antemano, con el propósito de alterar precios relativos y adelantar o gatillar actividad en ese sector. No es un subsidio en el sentido presupuestario clásico, porque no aparece como gasto en la línea del presupuesto; aparece como plata que nunca llegó. Stanley Surrey (1973) fue quien insistió en que estas renuncias son, económicamente, gasto público disfrazado de código tributario, y acuñó para ellas el nombre que hoy usan casi todos los fiscos del mundo, incluido el chileno: gasto tributario.

El mecanismo es directo. Un impuesto sobre una transacción encarece esa transacción; retirarlo la abarata. En el caso de un bien de inversión de larga vida —una vivienda lo es— el canal formal es el costo de uso del capital de Hall y Jorgenson (1967): la rentabilidad de construir depende del precio de venta neto de impuestos, y sacar el IVA de la ecuación desplaza el margen donde un proyecto deja de ser viable. Proyectos que estaban justo bajo la línea la cruzan.

Lo interesante —y lo que distingue a esta herramienta de una rebaja permanente— es el adjetivo temporal. Una exención con fecha de término no cambia solo el nivel de conveniencia de invertir: cambia el momento óptimo de hacerlo. House y Shapiro (2008) mostraron que, precisamente por tratarse de capital durable, los incentivos tributarios transitorios generan elasticidades intertemporales enormes: la decisión no es "¿construyo o no?" sino "¿construyo ahora o después?", y la respuesta a esa segunda pregunta es muchísimo más sensible. Mian y Sufi (2012), estudiando el programa estadounidense de renovación de automóviles, encontraron el reverso de la misma moneda: casi toda la compra adicional se explicaba por compras adelantadas, y el sector devolvió el impulso en los meses siguientes. Best y Kleven (2018), sobre las vacaciones del impuesto a la transferencia de viviendas en el Reino Unido —el caso más cercano al chileno—, documentaron un salto fuerte de transacciones durante la ventana y una reversión posterior, con efectos de largo plazo bastante más modestos que el salto sugería.

De ahí se desprenden las tres preguntas que decide si la medida funciona. La primera es de incidencia: quién se queda con el impuesto no cobrado depende de las elasticidades relativas, no de a quién la ley nombra. Si la oferta de vivienda es rígida en el corto plazo —permisos, suelo, plazos de obra, capacidad instalada de las constructoras—, buena parte de la exención se capitaliza en precio en vez de traducirse en unidades nuevas. Saiz (2010) mostró cuánto varía esa elasticidad de oferta entre mercados, y con ella el reparto del beneficio entre comprador y vendedor. La segunda es de adicionalidad: cuánto de lo que ocurre durante la ventana habría ocurrido igual. Todo lo inframarginal es costo fiscal puro sin efecto real. La tercera es la transmisión al empleo, que es demanda derivada en el sentido de Hicks (1932): nadie contrata maestros por gusto, se los contrata porque hay obras. Si la exención mueve obras, mueve empleo; si mueve precios, no.

Chile ya conocía una versión permanente de esta lógica en el crédito especial a las empresas constructoras del DL 910, y su historia ilustra el riesgo político del instrumento: lo transitorio tiende a volverse permanente, porque retirarlo se percibe como un alza de impuestos y siempre hay un sector organizado para defenderlo.

Cómo lo explicó el programa

En Buenos Días Mercado del 13 de agosto de 2026, en el bloque sobre el IVA a la vivienda, el panel siguió la cadena completa: la entrada en vigencia de la venta de viviendas sin IVA aumentaría la construcción y, con ella, el empleo. Pepe Arias lo resumió sin rodeos: "se aumenta la construcción de viviendas, lo que va a aumentar es el empleo".

Vale la pena notar el calificador que el programa puso en la misma frase —mientras dure el beneficio—, porque ahí está justamente el nudo teórico. Ese "mientras dure" es lo que convierte la medida en una decisión de calendario para las constructoras y lo que obliga a preguntarse, cuando la ventana se cierre, si lo que se vio fue actividad nueva o actividad adelantada. Es también el eslabón que el programa suele buscar: la decisión del Estado que termina llegando al bolsillo de alguien, en este caso vía puestos de trabajo en obra.

Relación con otros conceptos

Se apoya en la incidencia tributaria, que decide si el alivio queda en el comprador o en el vendedor, y en la elasticidad de oferta, que en construcción es baja en el corto plazo por los plazos de permisos y de obra. Por el lado de la firma se conecta con el costo de uso del capital y con la sustitución intertemporal, que explican por qué lo temporal mueve más el calendario que el nivel. Por el lado del empleo, con la demanda derivada de trabajo. En clave fiscal es un caso de gasto tributario y de política contracíclica, con su multiplicador correspondiente; y en clave distributiva toca la discusión sobre el IVA como impuesto al consumo y su regresividad. Finalmente, dialoga con el ciclo de la construcción, un sector que en Chile funciona como termómetro adelantado de la actividad y del empleo poco calificado.

Fuentes y lecturas

• Surrey, S. (1973), Pathways to Tax Reform: The Concept of Tax Expenditures, Harvard University Press.
• Hall, R. y Jorgenson, D. (1967), Tax Policy and Investment Behavior, American Economic Review 57(3).
• House, C. y Shapiro, M. (2008), Temporary Investment Tax Incentives: Theory with Evidence from Bonus Depreciation, American Economic Review 98(3).
• Best, M. y Kleven, H. (2018), Housing Market Responses to Transaction Taxes: Evidence from Notches and Stimulus in the UK, Review of Economic Studies 85(1).
• Mian, A. y Sufi, A. (2012), The Effects of Fiscal Stimulus: Evidence from the 2009 "Cash for Clunkers" Program, Quarterly Journal of Economics 127(3).
• Gruber, J. (2019), Public Finance and Public Policy, 6ª ed., Worth Publishers.