Iniciativa exclusiva del Ejecutivo en materia de gasto

Qué es

La iniciativa exclusiva del Ejecutivo en materia de gasto es la regla constitucional que reserva al Presidente de la República —y solo a él— la facultad de proponer leyes que creen gasto público, fijen remuneraciones del sector público, alteren la administración financiera del Estado o establezcan beneficios con cargo a fondos fiscales. En Chile está en el artículo 65 de la Constitución: el Congreso puede aceptar, disminuir o rechazar lo que el Presidente propone, pero no puede aumentarlo ni crearlo por su cuenta. Un parlamentario puede escribir una ley entera; lo que no puede es escribir el cheque.

La lógica económica detrás de esto es más antigua que la norma chilena y tiene nombre: el problema de los recursos comunes fiscales (common pool problem). El presupuesto del Estado es un fondo compartido; los beneficios de un gasto son concentrados —una región, un gremio, un grupo de votantes identificable— mientras que su costo se diluye entre todos los contribuyentes, presentes y futuros. Cada legislador, actuando racionalmente para su electorado, tiene incentivos a empujar más gasto del que él mismo consideraría óptimo si tuviera que internalizar el costo total. Weingast, Shepsle y Johnsen (1981) formalizaron esta asimetría en el problema conocido como the law of 1/n: mientras más numerosos y fragmentados los decisores, mayor el sesgo al sobregasto.

De ahí surge la literatura sobre instituciones presupuestarias como respuesta a ese sesgo. Von Hagen y Harden (1995) mostraron que los países con procedimientos presupuestarios más "jerárquicos" —donde un actor centralizado, típicamente el ministro de Hacienda o el jefe de gobierno, tiene poder de agenda y veto sobre las partidas— exhiben déficits y deuda sistemáticamente menores que aquellos con procedimientos "colegiados". Alesina, Hausmann, Hommes y Stein (1999) replicaron el hallazgo específicamente para América Latina y ubicaron a Chile en el extremo jerárquico del índice, precisamente por la iniciativa exclusiva y por las restricciones a la enmienda parlamentaria. Es una de las explicaciones estándar —no la única— de por qué Chile sostuvo durante décadas una disciplina fiscal atípica en la región.

El costo del arreglo es simétrico a su beneficio. Concentrar la iniciativa reduce el sesgo al sobregasto, pero también traslada la responsabilidad política sin trasladar la capacidad de decidir. El Congreso puede aprobar una ley socialmente popular y dejar el problema del financiamiento fuera del texto: quien vota el beneficio no es quien debe encontrar la plata. Se produce entonces una separación entre el mérito visible de legislar y el costo invisible de pagar, que es exactamente el tipo de desalineación de incentivos que la teoría de la elección pública (Buchanan y Tullock, 1962) describe como endémica en las decisiones colectivas. La restricción disciplina al legislador que quiere gastar de más; no disciplina al legislador que quiere prometer sin gastar.

Cómo lo explicó el programa

El 9 de septiembre de 2026, en Buenos Días Mercado, la discusión sobre la ley de sala cuna universal despachada por el Senado dio el ejemplo de manual. La ley lleva al menos cinco años tramitándose y pasó a segundo trámite sin definir quién la financia: la fórmula original —rebajar el aporte al fondo de cesantía, de modo que no hubiera costo adicional para el empleador— salió del texto durante la tramitación. La Cámara de Diputados tiene ahora que resolver el vacío, pero no puede cargarlo a fondos públicos, porque eso sería inconstitucional: el gasto del Estado no lo decide la Cámara.

José Manuel Arias lo resumió sin rodeos: "Uno lee el texto y dice: está muy lindo todo esto, fantástico. ¿Y quién paga? Ah, es que no lo dice."

La imagen que quedó en el programa fue la de una ley a la que le amarraron las manos y los pies antes de tirarla a la piscina. El punto es preciso y vale la pena desarmarlo, porque muestra las dos caras del arreglo institucional operando a la vez. Por un lado, la iniciativa exclusiva funcionó como diseño: impidió que el Congreso creara un gasto fiscal permanente sin que el Ejecutivo lo evaluara ni lo presupuestara. Por otro, no impidió lo que la norma no cubre —que se despache un beneficio con financiamiento indeterminado y que el costo termine recayendo sobre un privado (el empleador) o sobre nadie, quedando la ley como letra muerta hasta que alguien resuelva la ecuación. La restricción bloquea el gasto público mal financiado; no obliga a que exista un financiamiento cualquiera.

Relación con otros conceptos

Este mecanismo es una pieza de la familia más amplia de las reglas fiscales: junto con la regla de balance estructural chilena y el Consejo Fiscal Autónomo, forma parte del andamiaje que busca atar las manos del decisor de hoy para proteger al contribuyente de mañana. Todas responden al mismo diagnóstico de inconsistencia temporal en política económica que Kydland y Prescott (1977) plantearon para la política monetaria y que se extendió después a lo fiscal: si el decisor puede reoptimizar en cada período, el resultado es peor que si se compromete de antemano.

Se conecta también con el ciclo político-presupuestario (la tendencia del gasto a expandirse en años electorales), con los gastos tributarios y las garantías estatales implícitas —vías por las que un beneficio puede comprometer recursos fiscales sin figurar como gasto en el presupuesto—, y con la distinción entre gasto permanente y gasto transitorio, que es donde una ley de beneficio social como la sala cuna universal genera su presión de largo plazo. Finalmente, roza el problema de la incidencia tributaria: cuando el financiamiento se desplaza al empleador vía cotización, la pregunta relevante no es quién gira el dinero sino quién termina pagándolo, y la respuesta habitual en el mercado laboral es que buena parte se traslada al salario del propio trabajador que se buscaba beneficiar.

Fuentes y lecturas

• Weingast, B., Shepsle, K. y Johnsen, C. (1981), The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics, Journal of Political Economy, 89(4).
• Buchanan, J. y Tullock, G. (1962), The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, University of Michigan Press.
• Von Hagen, J. y Harden, I. (1995), Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline, European Economic Review, 39(3-4).
• Alesina, A., Hausmann, R., Hommes, R. y Stein, E. (1999), Budget Institutions and Fiscal Performance in Latin America, Journal of Development Economics, 59(2).
• Kydland, F. y Prescott, E. (1977), Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans, Journal of Political Economy, 85(3).
• Constitución Política de la República de Chile, artículo 65 (texto vigente en www.bcn.cl).