Progresividad y regresividad tributaria

Qué es

Un impuesto es progresivo si la tasa media —lo pagado dividido por la base gravada— sube a medida que crece esa base; es regresivo si esa tasa media baja; y es proporcional o plano si se mantiene constante. La definición se apoya en el porcentaje, no en el monto: con una tasa pareja de 19%, quien gana diez veces más paga diez veces más pesos y el impuesto no es progresivo en absoluto. Tampoco hay que confundir la tasa media con la marginal: un tramo marginal alto que aplica solo sobre el último peso ganado puede convivir con una carga efectiva baja si hay exenciones y créditos suficientes.

El fundamento normativo es el principio de capacidad de pago, que Adam Smith (1776) dejó enunciado en la primera de sus cuatro máximas de tributación: los súbditos deberían contribuir en proporción a sus respectivas capacidades. Musgrave (1959) lo ordenó en la forma que todavía usan los manuales, separando la equidad horizontal —quienes están en igual situación deben tributar igual— de la equidad vertical —quienes están en situaciones distintas deben tributar distinto—, y distinguiendo las tres funciones del sector público: asignar, distribuir y estabilizar. El principio rival es el del beneficio: pagar en proporción a lo que se recibe del Estado, que justifica peajes, patentes y buena parte de la tributación local, pero que por construcción no redistribuye.

Medir progresividad exige un índice, porque la comparación entre sistemas no es obvia a ojo. Musgrave y Thin (1948) propusieron la idea de progresión efectiva: comparar la desigualdad del ingreso antes y después de impuestos. Kakwani (1977) construyó el índice que se sigue usando, la distancia entre la concentración del impuesto y la desigualdad del ingreso previo al impuesto; si el gravamen se concentra más que el ingreso, es progresivo.

Tres advertencias suelen decidir la discusión práctica.

La primera es cuál es la base. Un impuesto al consumo como el IVA se ve claramente regresivo medido contra el ingreso anual —los hogares de menores ingresos consumen casi todo lo que reciben—, y bastante menos regresivo medido contra el consumo de toda la vida, porque el ahorro de hoy termina gravado mañana. Ninguna de las dos mediciones es tramposa; miden cosas distintas.

La segunda es la incidencia: quien entera el impuesto en arcas fiscales no es necesariamente quien lo soporta. Harberger (1962) mostró formalmente que un tributo puede trasladarse por la vía de los precios hasta caer sobre alguien que jamás firmó el formulario. La progresividad legal y la económica no coinciden.

La tercera, y la más importante para leer una noticia fiscal, es que la progresividad se predica del sistema completo, no de un impuesto aislado. Un tributo regresivo que financia una transferencia bien focalizada puede ser netamente redistributivo, y un tributo progresivo que financia un beneficio universal puede terminar transfiriendo hacia arriba. Para Chile, Engel, Galetovic y Raddatz (1999) documentaron esa "aritmética redistributiva desagradable": cambiar la estructura tributaria mueve muy poco el coeficiente de Gini, mientras el gasto focalizado lo mueve mucho. En esa misma línea, Surrey (1973) acuñó el concepto de gasto tributario para dejar clara una equivalencia incómoda: una exención es gasto público disfrazado de menor recaudación, y como todo gasto, hay que preguntarse quién la recibe y quién la paga.

Cómo lo explicó el programa

En Buenas Tardes Mercado del 5 de agosto de 2026, bajo el tema "La compensación a los municipios por la exención de contribuciones", el programa aplicó exactamente esa lectura de sistema a un mecanismo recién aprobado en el Senado. La exención de contribuciones a los mayores de 65 años se concede por edad, sin distinguir situación patrimonial, y el agujero que deja en las arcas municipales se rellena desde el presupuesto general. Manuel Bengolea lo dijo sin adornos: "la plata para resarcir esa pérdida va a ser a costa de impuestos generales".

Ahí está el componente regresivo, y no reside en ningún impuesto en particular sino en la operación completa. El impuesto territorial grava un stock de patrimonio y es de los gravámenes más progresivos que existen en la estructura chilena; recortarlo por edad —incluyendo a adultos mayores de buena situación— erosiona justamente esa parte. El financiamiento, en cambio, sale del pozo común, donde el IVA pesa mucho, de modo que el beneficio lo termina costeando también quien gana 300 o 400 mil pesos al mes y jamás será propietario de una casa con avalúo alto. Transferencia desde una base amplia y de ingresos medios-bajos hacia un grupo definido por edad, no por necesidad: eso es regresividad de manual, aunque el instrumento se llame beneficio a los adultos mayores.

El segundo movimiento del programa fue igual de relevante: constatar el problema no equivale a aceptar cualquier remedio. La solución no pasa por redistribuir quitándoles a las comunas ricas, porque eso ataca el síntoma —el descalce de ingresos entre municipios— cortando el vínculo entre lo que un territorio recauda y lo que puede gastar, con los efectos sobre incentivos y recaudación local que eso arrastra.

Relación con otros conceptos

La progresividad es inseparable de la incidencia tributaria, que define quién soporta realmente la carga, y se mide con el instrumental de la curva de Lorenz y el coeficiente de Gini. Su contraparte doctrinaria es el principio del beneficio, que gobierna la tributación local. Se cruza con la focalización del gasto —la evidencia sugiere que el lado del gasto redistribuye más que el de los impuestos— y con el gasto tributario, que es la forma en que exenciones y créditos gastan plata sin aparecer en la ley de presupuestos. En el plano municipal, conecta con el federalismo fiscal y las transferencias de nivelación, que arbitran entre equidad territorial y autonomía local. Y toda discusión sobre subirle la tasa a los tramos altos termina topando con la elasticidad del ingreso gravable y con la curva de Laffer: la progresividad efectiva depende de cuánto se erosiona la base cuando la tasa sube.

Fuentes y lecturas

• Smith, A. (1776), An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, libro V, cap. II.
• Musgrave, R. (1959), The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, McGraw-Hill.
• Kakwani, N. (1977), Measurement of Tax Progressivity: An International Comparison, The Economic Journal.
• Engel, E., Galetovic, A. y Raddatz, C. (1999), Taxes and Income Distribution in Chile: Some Unpleasant Redistributive Arithmetic, Journal of Development Economics.
• Stiglitz, J. (2000), Economics of the Public Sector, W. W. Norton.