Riesgo de revocación del permiso ya otorgado (invalidación administrativa)

Qué es

Un permiso otorgado no es lo mismo que un permiso firme. En el derecho administrativo chileno la propia autoridad puede deshacer sus actos: la Ley N° 19.880 sobre bases de los procedimientos administrativos faculta a invalidar de oficio o a petición de parte los actos contrarios a derecho, siempre que se haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto (art. 53). A eso se suma la vía judicial, que puede anular una Resolución de Calificación Ambiental (RCA) con sus propios plazos. Durante ese período, lo que el titular tiene en la mano no es un derecho consolidado sino un derecho condicional.

La consecuencia económica no está en el derecho sino en la teoría de la inversión irreversible. Un proyecto minero, energético o inmobiliario gasta capital hundido: una vez puesto el hormigón, no se recupera vendiéndolo. Dixit y Pindyck (1994) mostraron que cuando la inversión es irreversible, el futuro es incierto y el inversionista puede elegir cuándo invertir, la regla correcta no es "invierta si el VAN es positivo", sino "invierta si el VAN supera el valor de la opción de esperar". Esperar tiene valor porque conserva la posibilidad de no hundir capital en un escenario malo.

El riesgo de revocación tiene una particularidad que lo hace especialmente paralizante: su fuente tiene fecha de vencimiento conocida. No se está esperando información sobre la demanda o el precio del cobre, que puede no llegar nunca; se está esperando que corra un reloj. El costo de esperar se reduce a postergar los flujos; el beneficio es eliminar una probabilidad de pérdida total del capital hundido. Con esa asimetría, la decisión racional del titular es casi automática: no comprometer capital significativo mientras el permiso sea revocable. La inversión no se cancela, se corre.

Detrás hay un problema clásico de inconsistencia temporal (Kydland y Prescott, 1977): antes de que el capital se hunda, al Estado le conviene prometer que los permisos son firmes, porque así atrae proyectos; después, le conviene conservar la facultad de corregirlos. Como el inversionista anticipa ese cambio de incentivos, la promesa no se cree y la inversión no ocurre — el resultado es peor para ambos que si el Estado hubiera podido atarse las manos. Es la misma lógica por la que North y Weingast (1989) atribuyen el desarrollo del crédito soberano inglés a instituciones que limitaron la discreción del propio soberano. Williamson (1985) describe la otra cara: cuando el activo es específico e inmóvil, el poder de negociación se invierte una vez hecha la inversión, y quien puede revocar queda en posición de hold-up aunque no tenga ninguna intención de abusar de ella.

Cómo lo explicó el programa

En btm-2026-08-21, al discutir la reforma al plazo de invalidación de permisos ambientales, el programa puso el problema en términos de tiempo muerto de inversión. La regla general de dos años para que la propia autoridad invalide un acto administrativo ambiental congelaba de hecho los proyectos durante ese período: el titular con permiso otorgado simplemente no arriesga capital mientras el permiso pueda caerse. Agustín Romero lo dijo sin rodeos: "ya tenéis dos años en que la inversión anda no a media máquina, prácticamente no va a avanzar".

El proyecto proponía bajar ese plazo a seis meses y la negociación cerró en un año. Vale la pena leer con precisión qué logra ese cambio: no elimina el riesgo de revocación, reduce a la mitad la ventana de parálisis. El riesgo residual —la invalidación por vía judicial— no queda acotado por ese reloj.

La segunda pieza que discutió el programa es la que más interesa a la teoría, y se cayó en el Tribunal Constitucional: que el Estado asumiera los costos cuando un tribunal invalida una RCA. Su lógica era distinguir el riesgo comercial, que el inversionista asume porque lo controla y lo puede precificar, del riesgo que el propio Estado impone de entrada al otorgar un permiso que él mismo redactó, tramitó y puede deshacer. Es una asignación de riesgo al agente que está en mejor posición de evitarlo al menor costo —la idea que Calabresi (1970) formalizó para los accidentes—, y funciona además como disciplina: si la autoridad internaliza el costo de un permiso mal otorgado, tiene incentivo a otorgarlo bien la primera vez.

Relación con otros conceptos

Este riesgo es un caso particular de incertidumbre de política económica, cuyo efecto contractivo sobre la inversión está medido empíricamente (Baker, Bloom y Davis, 2016) y cuyo mecanismo teórico es el mismo que describió Bernanke (1983): ante irreversibilidad, la mala noticia posible pesa más que la buena, y la respuesta óptima es postergar. Se conecta también con la permisología —el costo del plazo de tramitación— pero es su complemento y no su sinónimo: la permisología mide cuánto tarda el permiso en llegar; esto mide cuánto tarda en volverse confiable. Un país puede otorgar rápido y aun así no ver inversión si lo otorgado no es firme.

En el plano macro, alimenta la formación bruta de capital fijo y, por esa vía, el crecimiento potencial y la productividad. Y en el plano micro entra directo en el costo de capital: un flujo con probabilidad no trivial de extinción administrativa exige una tasa de descuento mayor, lo que mata proyectos marginales que serían viables bajo certeza jurídica, sin que nadie tome nunca la decisión explícita de rechazarlos.

Fuentes y lecturas

• Dixit, A. y Pindyck, R. (1994), Investment under Uncertainty, Princeton University Press.
• Kydland, F. y Prescott, E. (1977), "Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans", Journal of Political Economy, 85(3).
• North, D. y Weingast, B. (1989), "Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England", Journal of Economic History, 49(4).
• Baker, S., Bloom, N. y Davis, S. (2016), "Measuring Economic Policy Uncertainty", Quarterly Journal of Economics, 131(4).
• Cordero Vega, L. (2015), Lecciones de Derecho Administrativo, Thomson Reuters — para la invalidación de oficio y sus límites en el sistema chileno.
• Ley N° 19.880 (2003), Bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado, art. 53.