Regla de reposición parcial de vacantes en el empleo público

Qué es

La regla de reposición parcial de vacantes fija un tope al reemplazo de quienes dejan el Estado: por cada tres funcionarios que salen —jubilación, renuncia, término de contrata— el servicio puede llenar solo uno. Es una regla de flujo, no de stock. Nadie es despedido: la dotación baja sola, a medida que la gente se va por su cuenta. En la literatura de administración pública se la conoce como reducción por attrition, y en la práctica presupuestaria española y chilena aparece bajo el nombre de "tasa de reposición de efectivos" o glosa de dotación máxima en la Ley de Presupuestos.

La aritmética explica su atractivo político. Si la rotación natural de una planta es de 7% al año y se repone un tercio, la dotación cae cerca de 4,7% anual: alrededor de un 20% en cinco años sin una sola carta de despido. La contracara honesta es que el ahorro también se difiere; una regla de reposición no cierra una brecha fiscal el año que viene.

Hay una pregunta previa que la regla contesta de forma poco obvia: ¿por qué controlar cabezas y no simplemente recortar plata? Es la disyuntiva entre instrumentos de cantidad y de precio que formalizó Weitzman (1974): cuando el regulador no conoce la función de costos del regulado, cantidad y precio dejan de ser equivalentes y conviene el instrumento cuyo error sea menos caro. El presupuesto en pesos es fungible —se absorbe con honorarios, consultorías o reasignaciones internas— mientras que la dotación es verificable y auditable. Que el gasto en personal sea el objetivo tampoco es casual: Alesina y Perotti (1995) mostraron que los ajustes fiscales que recortan planilla y transferencias tienden a durar, y los que se apoyan en más impuestos, no.

El problema difícil viene después, y es de información. La autoridad presupuestaria central sabe cuánto gasta cada servicio, pero no dónde sobra gente: ese conocimiento es disperso, local y no se deja agregar en una planilla, exactamente el punto de Hayek (1945). Peor aún, quien sí lo tiene no tiene por qué revelarlo. En el modelo de Niskanen (1971), el jefe de servicio maximiza presupuesto, no eficiencia, y confesar holgura solo sirve para perderla. Es el efecto trinquete que Weitzman (1980) formalizó a partir de la planificación soviética: si el buen desempeño de hoy se traduce en una meta más dura mañana, la respuesta racional es no mostrarlo nunca.

De ahí que el diseño interesante no sea la regla sola, sino la regla acompañada de una devolución. Si el servicio conserva una fracción del ahorro que genera al no reponer, se convierte en un contrato de reparto de costos con incentivos de alta potencia, en el sentido de Laffont y Tirole (1993): el jefe se apropia de parte de lo que ahorra y por eso le conviene usar su información privada. Francia lo hizo explícito entre 2007 y 2012, cuando no repuso uno de cada dos funcionarios que jubilaban y comprometió devolver cerca de la mitad del ahorro a los propios ministerios en mejoras de remuneraciones.

Las objeciones son igual de concretas. La rotación es ciega: recorta donde la gente se va, no donde sobra, y quienes se van primero suelen ser los que tienen mejores alternativas afuera. Existe un margen de evasión evidente —reemplazar plantas por honorarios o externalizar la función— que deja intacto el gasto y solo mejora el indicador, la ley de Goodhart operando en su forma más literal. Y si el ahorro retenido se reparte premiando solo lo medible, aparece la distorsión multitarea de Holmström y Milgrom (1991): se descuida todo aquello que el indicador no captura.

Cómo lo explicó el programa

En Buenas Tardes Mercado del 29 de abril de 2025, discutiendo empleo público y regla de reposición de vacantes, Tomás Flores insistió en que la regla no debía leerse como un recorte lineal sino como un diseño de incentivos. El punto central era qué hace la Dirección de Presupuestos con la plata de los cargos eliminados: retirar solo una fracción y dejar el resto en el servicio, para que el jefe pueda premiar a los más productivos. Su formulación fue directa: "si logras eliminar dos cargos, yo, dirección de presupuesto, no te quito el dinero de los dos cargos".

La razón que dio para dejar esa caja en manos del jefe de servicio es la misma del párrafo anterior: es él, y no la autoridad central, quien sabe dónde sobra personal. La regla, en esa lectura, no es una tijera sino un mecanismo para que alguien que hoy tiene todos los motivos para esconder la holgura pase a tener un motivo para declararla.

Relación con otros conceptos

Es un caso aplicado del problema principal-agente bajo asimetría de información, con el efecto trinquete como falla específica que el reparto del ahorro intenta corregir. Se conecta con la rigidez del gasto público —el gasto en personal es el componente que menos se deja ajustar por decreto— y por eso aparece siempre dentro de discusiones de regla fiscal y balance estructural. La ley de Goodhart describe su principal modo de fracaso, y el costo de oportunidad explica por qué una vacante no repuesta no equivale a un ahorro: lo que se ahorra en planilla puede reaparecer como servicio no prestado.

Fuentes y lecturas

• Hayek, F. A. (1945), "The Use of Knowledge in Society", American Economic Review 35(4), 519-530.
• Niskanen, W. A. (1971), Bureaucracy and Representative Government, Aldine-Atherton.
• Weitzman, M. L. (1980), "The 'Ratchet Principle' and Performance Incentives", The Bell Journal of Economics 11(1), 302-308.
• Dixit, A. (2002), "Incentives and Organizations in the Public Sector: An Interpretive Review", Journal of Human Resources 37(4), 696-727.
• Alesina, A. y Perotti, R. (1995), "Fiscal Expansions and Adjustments in OECD Countries", Economic Policy 10(21), 205-248.