Sobrecosto y sobreplazo en la ejecución de obras públicas

Qué es

Un sobrecosto es la diferencia entre lo que una obra terminó costando y lo que costaba en el momento en que se decidió construirla. Un sobreplazo es lo mismo en tiempo. La definición parece trivial y no lo es: todo depende de contra qué presupuesto se mide. Si el punto de comparación es la última reformulación —la que ya incorporó las malas noticias— casi ningún proyecto tiene sobrecosto. Por eso la literatura fija el patrón en la decisión de inversión: el número con el que la obra fue aprobada, comprometida y defendida ante quien puso la plata.

Medido así, el fenómeno es masivo y notablemente estable. Flyvbjerg, Skamris Holm y Buhl (2002) revisaron 258 proyectos de infraestructura de transporte en veinte países y encontraron sobrecosto en nueve de cada diez, con un promedio cercano al 28% y del orden de 45% en ferrocarriles. El dato incómodo no es la magnitud sino la persistencia: en setenta años de registros no aparece mejora. Un error técnico —mala estimación, ingeniería incompleta, precios volátiles— debería distribuirse en ambas direcciones y corregirse con la experiencia. Este no hace ninguna de las dos cosas. Los presupuestos se equivocan casi siempre para el mismo lado, y esa asimetría es la que pide explicación.

Hay tres candidatas, y no compiten: se suman.

La psicológica es la falacia de planificación descrita por Kahneman y Tversky (1979): al proyectar, la gente adopta una "vista interna" —este plano, este terreno, este equipo— y descarta la "vista externa", esto es, cómo terminaron los proyectos parecidos. El remedio propuesto es el pronóstico por clase de referencia: estimar desde la distribución de casos análogos antes de mirar el propio.

La política es más dura. Wachs (1989) documentó que los números de los estudios de factibilidad no siempre son estimaciones fallidas sino cifras construidas para obtener una aprobación, y Flyvbjerg titula su artículo con la pregunta directa: ¿error o mentira? El mecanismo es una selección adversa. Si compiten varias iniciativas por un presupuesto acotado, se aprueba la que se ve más barata y más rápida, es decir, la peor estimada. El sistema no premia al mejor proyecto sino al pronóstico más optimista.

La institucional es la que sostiene a las otras dos. Un problema de agencia clásico (Jensen y Meckling, 1976): quien ejecuta no es quien paga ni quien sufre las consecuencias, y sus incentivos —terminar el mandato con la obra iniciada, evitar el conflicto con el contratista— no coinciden con los del financista. Friedman lo dijo en versión doméstica en Free to Choose (1980): gastar dinero ajeno en beneficio de un tercero es el cuadrante donde menos se cuida el precio y menos se cuida la calidad. A eso se agregan la restricción presupuestaria blanda (Kornai, 1980) —si el sobregiro se cubre igual, no hay razón para evitarlo—, el efecto de costo hundido y la escalada del compromiso (Arkes y Blumer, 1985) —empezada la obra, abandonarla cuesta políticamente más que terminarla a cualquier precio— y la renegociación contractual: quien ganó ofertando bajo renegocia después, cuando ya no hay competencia y el Estado está en su peor momento de negociación (Engel, Fischer y Galetovic, 2014).

El sobreplazo, por su parte, no es un problema aparte ni menor. El tiempo tiene costo propio: capital inmovilizado que no rinde, contratos paralelos que siguen corriendo y costos de operación que se pagan dos veces, en el estado viejo y en el nuevo.

Cómo lo explicó el programa

El 24 de agosto, en Buenas Tardes Mercado, el panel usó el traslado del Ministerio de la Mujer como caso de manual, y lo primero que hizo fue defender la decisión: dejar de arrendar oficinas en el centro para ocupar un inmueble que ya era del fisco tenía una lógica fiscal impecable. Lo que se destruyó fue la ejecución. De $1.100 millones y 18 meses aprobados se pasó a $2.800 millones y tres años y medio. Pepe Arias lo resumió con ironía: "de los 1.100 millones originales, pasamos a sólo 2.800 millones, o sea, más que el doble".

Ese "más que el doble" es solo el sobrecosto de la obra. Encima vinieron $120 millones de indemnización por no avisar a tiempo el término del arriendo —un costo puro de coordinación, no de construcción— y $494 millones proyectados para terminar una habilitación mal hecha, lo que lleva el total a $3.400 millones: más de tres veces lo presupuestado. Y todavía quedan los costos que no figuran en ninguna partida, como los seis episodios de teletrabajo forzado entre diciembre y julio, uno de ellos para desratizar el edificio.

Ahí está lo importante para la evaluación de proyectos: el ahorro de arriendo que justificaba la mudanza se calculó contra $1.100 millones. Con $3.400 millones, la evaluación ex ante ya no describe el proyecto que se ejecutó, y el período de recuperación se corre años hacia adelante sin que nadie vuelva a preguntarse si la decisión seguía siendo la correcta. El diagnóstico del panel —"nadie cuida la plata ajena, que es plata de los impuestos"— es la versión coloquial y exacta del problema de agencia.

Relación con otros conceptos

El sobrecosto es el punto donde se cruzan varias piezas de teoría que suelen estudiarse por separado. Del lado de los incentivos, es un caso de problema principal-agente y de riesgo moral, agravado por la restricción presupuestaria blanda. Del lado de la decisión, involucra costos hundidos y costo de oportunidad: la plata gastada no vuelve, y el capital detenido tres años y medio deja de rendir en otro uso. Del lado de la contratación pública, conecta con la selección adversa y la maldición del ganador en licitaciones a menor precio, y con el diseño de concesiones y asociaciones público-privadas, donde el reparto de riesgos entre Estado y privado es precisamente lo que se negocia. Y del lado del presupuesto, toca la evaluación social de proyectos —el análisis costo-beneficio y la tasa social de descuento con que se aprueba una inversión— y la regla fiscal: cada peso de sobrecosto compite contra usos alternativos que sí pasaron el mismo filtro.

Fuentes y lecturas

• Flyvbjerg, B., Skamris Holm, M. K. y Buhl, S. (2002), "Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?", Journal of the American Planning Association, 68(3).
• Flyvbjerg, B. (2003), Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition, Cambridge University Press.
• Wachs, M. (1989), "When Planners Lie with Numbers", Journal of the American Planning Association, 55(4).
• Engel, E., Fischer, R. y Galetovic, A. (2014), The Economics of Public-Private Partnerships: A Basic Guide, Cambridge University Press.
• Kahneman, D. (2011), Pensar rápido, pensar despacio, Debate (capítulo sobre la falacia de planificación y el pronóstico por clase de referencia).