El presupuesto como autorización máxima de gasto

Qué es

La ley de presupuestos del sector público es, en apariencia, un documento contable: una lista de ingresos esperados y gastos previstos para el año siguiente. Pero su naturaleza jurídica es asimétrica, y esa asimetría es la que le da todo su interés político y económico. Por el lado de los ingresos, la ley estima: proyecta cuánta recaudación tributaria, cuántos ingresos del cobre y cuántos otros recursos entrarán a arcas fiscales, sabiendo que la cifra real dependerá del ciclo económico, del precio de las materias primas y de la eficacia de la administración tributaria. Por el lado del gasto, en cambio, la ley autoriza: fija un techo que el Ejecutivo no puede sobrepasar sin volver al Congreso, pero que tampoco está obligado a alcanzar.

De ahí la formulación que resume el asunto: estimación mínima de ingresos, autorización máxima de gasto. Si la recaudación supera lo estimado, el Fisco no comete ninguna infracción —simplemente le entró más plata—. Si el gasto ejecutado queda por debajo de lo autorizado, tampoco: el Ejecutivo usó menos de lo que podía usar. La ilegalidad aparece solo en un caso, cuando se gasta por sobre el techo sin autorización legislativa.

Esta arquitectura no es una curiosidad chilena. La doctrina clásica de las finanzas públicas distingue entre la parte estimativa y la parte dispositiva del presupuesto, y la separación de poderes que subyace es la que Buchanan y Wagner (1977) analizan en Democracy in Deficit: el poder de gastar es el poder de decidir, y el Legislativo lo cede al Ejecutivo dentro de límites, no en blanco. En Chile ese diseño está reforzado por una asimetría adicional que es casi única en la región: la iniciativa exclusiva del Presidente en materia de gasto. El Congreso puede rebajar partidas —y en la práctica ni siquiera eso ocurre con frecuencia—, pero no puede aumentarlas ni crear gasto nuevo. El resultado es un presupuesto que se discute mucho y se modifica poco.

Sobre la implicancia macroeconómica: la distancia entre lo autorizado y lo ejecutado es una herramienta de ajuste fiscal que no requiere legislación nueva. Si el escenario se deteriora —la recaudación cae, el precio del cobre se desploma, el crecimiento decepciona—, el Ejecutivo puede subejecutar. Es el ajuste más rápido disponible, porque no pasa por el Congreso. En el marco de la regla de balance estructural que Chile aplica desde 2001, esa flexibilidad es funcional: el gasto se fija ex ante según ingresos de mediano plazo, y los desvíos del ciclo se absorben ex post. Sobre por qué las reglas fiscales existen del todo —y por qué las restricciones creíbles valen más que las buenas intenciones—, el argumento canónico es el de Kydland y Prescott (1977) sobre inconsistencia temporal en política económica.

Ahora bien, "puede" no es "hace". El instrumento existe y casi nunca se usa, y la razón no es técnica sino de economía política: el costo de la subejecución se concentra en quien la sufre y se difunde en quien la decide. Cada ministro defiende su cartera como si fuera la prioridad del gabinete, y quien recorta enfrenta la resistencia inmediata de un interlocutor con nombre y apellido, a cambio de un beneficio fiscal abstracto y diferido. Es la lógica de la acción colectiva de Olson (1965) aplicada al gasto público: los grupos concentrados vencen a los intereses difusos, y el presupuesto es exactamente un intereses-difusos contra muchos-concentrados. A eso se suma el fenómeno del common pool, donde cada ministerio internaliza los beneficios de su partida pero no el costo agregado de todas las partidas juntas, un sesgo hacia el déficit que la literatura de instituciones presupuestarias documenta con detalle (Alesina y Perotti, 1995).

Cómo lo explicó el programa

En Buenos Días Mercado del 18 de agosto de 2026, Willy Díaz puso el punto exactamente donde corresponde ponerlo: la naturaleza dual de la ley. "Es una estimación mínima de ingresos, pero es una autorización máxima de gasto", planteó, para desarmar la idea de que el presupuesto obliga al Estado a gastar lo aprobado. El gobierno puede gastar menos que lo autorizado sin necesidad de ninguna ley, simplemente ajustando los presupuestos por abajo.

Su lectura del porqué no se hace fue igual de directa, y es la parte que suele quedar afuera del análisis técnico: la herramienta prácticamente nunca se usa por el costo político del reclamo de cada ministro que cree que su cartera es la más importante del gabinete. Es decir, el obstáculo no está en el derecho presupuestario ni en la contabilidad fiscal —ahí el camino está despejado—, sino en la mesa del Consejo de Gabinete.

Relación con otros conceptos

La subejecución presupuestaria es prima hermana del impulso fiscal: lo que mueve la demanda agregada no es el gasto autorizado sino el gasto efectivamente ejecutado, de modo que un presupuesto expansivo mal ejecutado puede terminar siendo contractivo sin que nadie lo haya decidido explícitamente. Se conecta también con la regla de balance estructural, que fija el gasto según ingresos de tendencia y necesita justamente este margen para absorber sorpresas del ciclo, y con la sostenibilidad de la deuda pública, porque el techo autorizado más la subejecución esperada determinan la trayectoria efectiva de endeudamiento. Del lado de la economía política, entronca con el problema del common pool en el gasto público y con la inconsistencia temporal: un compromiso de gastar menos anunciado hoy es creíble solo si existe algún mecanismo que impida revertirlo mañana, cuando cada ministro llegue con su carpeta.

Fuentes y lecturas

• Buchanan, J. y Wagner, R. (1977), Democracy in Deficit: The Political Legacy of Lord Keynes, Academic Press.
• Kydland, F. y Prescott, E. (1977), "Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans", Journal of Political Economy, 85(3).
• Olson, M. (1965), The Logic of Collective Action, Harvard University Press.
• Alesina, A. y Perotti, R. (1995), "The Political Economy of Budget Deficits", IMF Staff Papers, 42(1).
• Blanchard, O. (2017), Macroeconomía, 7ª edición, Pearson — capítulos de política fiscal y deuda pública, para el marco general.