Teoría

Asociación público-privada

Visto en 13 apariciones de los programas.

Qué es

Una asociación público-privada (APP; public-private partnership, PPP) es un contrato de largo plazo entre una entidad estatal y una empresa privada para proveer un activo o un servicio público, en el que el privado aporta capital y capacidad de gestión, asume una porción definida del riesgo y recibe a cambio un flujo de pagos —tarifas cobradas al usuario, pagos del Estado por disponibilidad, o una mezcla— durante un plazo acotado, al cabo del cual el activo queda o vuelve a manos públicas.

Dos rasgos la separan tanto de la obra pública tradicional como de la privatización. El primero es el empaquetamiento: diseño, construcción, financiamiento, operación y mantención se adjudican juntos a un mismo consorcio, en vez de licitarse por partes. El segundo es que la propiedad no cambia de dueño: el Estado conserva la titularidad del activo o del recurso y contrata su explotación bajo reglas, plazos y estándares que él mismo fija.

El argumento económico a favor del empaquetamiento viene de la teoría de los contratos incompletos. Hart, Shleifer y Vishny (1997) mostraron que el operador privado tiene incentivos más potentes a reducir costos que un burócrata, y que eso es virtuoso cuando la calidad es verificable y contratable, pero destructivo cuando el ahorro se logra degradando dimensiones que el contrato no puede describir. Hart (2003) llevó ese marco directamente a las APP: conviene juntar construcción y operación cuando la calidad de la obra es difícil de especificar por escrito pero la del servicio sí es medible, porque así el constructor —que también deberá operar— internaliza los costos de todo el ciclo de vida y deja de tener incentivo a construir barato para que mantener salga caro. Iossa y Martimort (2015) formalizan ese trade-off y precisan cuándo el empaquetamiento deja de ser conveniente.

La contracara la sistematizaron Engel, Fischer y Galetovic (2014) en el manual estándar sobre el tema: una APP no crea recursos. El costo lo terminan pagando igual usuarios o contribuyentes, de modo que el compromiso futuro del fisco es deuda en todo salvo el nombre contable. Su atractivo político —"obras hoy sin gasto fiscal hoy"— es, en buena parte, ilusión presupuestaria. El aporte real de una APP es de eficiencia, y solo se materializa si cada riesgo se asigna a quien mejor puede controlarlo. Cuando en cambio se le traspasa al privado un riesgo que no maneja —típicamente el de demanda— el resultado predecible es la renegociación: el consorcio vuelve a la mesa a pedir compensación con la obra ya construida y el Estado sin alternativa creíble. De ahí la propuesta de los mismos autores (Engel, Fischer y Galetovic, 2001) de licitar por menor valor presente de los ingresos, un contrato de plazo variable que termina cuando el concesionario recauda lo ofertado y que, por construcción, elimina el riesgo de demanda.

Chile tiene una de las experiencias más largas del mundo en esto: el sistema de concesiones de obras públicas —autopistas, aeropuertos, cárceles, hospitales— opera bajo la Ley de Concesiones (DS MOP N° 900 de 1996, reformada por la Ley 20.410 de 2010, que creó el Panel Técnico y el Consejo de Concesiones justamente para disciplinar las renegociaciones).

Conviene una nota terminológica, porque el término se usa en dos sentidos. En sentido estricto, APP es el contrato de concesión de infraestructura recién descrito. En sentido amplio se le llama igual a la sociedad conjunta (joint venture) en que una empresa estatal y una privada comparten la propiedad de un proyecto específico. Comparten el núcleo —el Estado no vende su patrimonio, contrata capital y capacidad para un proyecto acotado— pero difieren en la estructura: la primera es un contrato de servicio, la segunda una sociedad con reparto de utilidades.

Cómo lo explicó el programa

En el episodio del 30 de julio de 2026 (btm-2026-07-30), bajo el tema "Codelco ya opera hace décadas asociado con capitales privados", el panel usó exactamente esta distinción para desarmar el escándalo por una supuesta "privatización" de Codelco. La tesis fue que la controversia era ideológica y desinformada: existirían alrededor de una decena de asociaciones vigentes —con Freeport, Teck, Sumitomo, Anglo American, Mitsubishi, Río Tinto, PanAust, Kinross, SQM y Glencore—, por unos US$15.000 millones, firmadas desde 1978 hasta febrero de 2026, por gobiernos de todos los signos y por los directorios de turno. Pepe Arias lo resumió en una frase: «Codelco hace mucho rato que está metido con capitales privados».

Lo que el programa hizo, en clave teórica, fue separar asociación de venta. Y de paso reencuadró la discusión: si la práctica lleva casi medio siglo y sobrevivió a todas las coaliciones, la pregunta útil no es "asociarse sí o no", sino sobre los términos —cómo se reparten el riesgo geológico y el de precio del cobre, cómo se licita, con qué gobernanza y qué le queda al fisco. Es la misma conclusión a la que llega la literatura: en una APP, el diseño del contrato es prácticamente todo.

Relación con otros conceptos

La concesión de obra pública es la especie más conocida del género, y la privatización es su opuesto conceptual, porque ahí sí se transfiere la propiedad. Toda APP se apoya en la teoría de los contratos incompletos y de los derechos de propiedad, que explica por qué el dueño residual del activo importa cuando el contrato no puede anticiparlo todo. De la teoría de la agencia hereda los problemas de riesgo moral y selección adversa en la licitación; de las finanzas, el project finance, la estructura sin recurso que permite financiar el proyecto contra sus propios flujos. Su talón de Aquiles conecta con la captura del regulador y con la economía de la renegociación contractual. En el plano fiscal se roza con la contabilidad fuera de balance y la ilusión fiscal, y en el caso minero, con la renta de los recursos naturales y el debate sobre royalty y tributación.

Fuentes y lecturas

Engel, E., Fischer, R. y Galetovic, A. (2014), The Economics of Public-Private Partnerships: A Basic Guide, Cambridge University Press.
Hart, O. (2003), "Incomplete Contracts and Public Ownership: Remarks, and an Application to Public-Private Partnerships", The Economic Journal, 113(486).
Hart, O., Shleifer, A. y Vishny, R. (1997), "The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons", Quarterly Journal of Economics, 112(4).
Engel, E., Fischer, R. y Galetovic, A. (2001), "Least-Present-Value-of-Revenue Auctions and Highway Franchising", Journal of Political Economy, 109(5).
Iossa, E. y Martimort, D. (2015), "The Simple Microeconomics of Public-Private Partnerships", Journal of Public Economic Theory, 17(1).

Apariciones

14 oct 2026
Política de concesiones, mantención permanente y bonos en las AFP — La tesis de Kaiser es reduccionista: sin mejoras, el MOP igual tendría que licitar la operación porque la mantención es permanente. La política de concesiones liberó al Estado de inversión y se financió con bonos que compran las AFP, de modo que bajar tarifas también golpea a los fondos de pensiones.
«ojo porque va a estar reduciendo también la rentabilidad de los bonos que tiene la AFP» — Willy Díaz
14 oct 2026
Acuerdo MOP–Autopista Central y modelo de concesión urbana — La rebaja del TAG desde 2027 a cambio de una extensión de 20 meses es el primer acuerdo de una serie con autopistas antiguas. En la concesión, el privado financia la obra con capital o deuda propios y el Estado le cede el cobro del peaje por un período, sin poner recursos fiscales.
«se va a rebajar el tag de la autopista central entre 10% y 25% según la hora a la que tú vas a pasar» — Pepe Arias
16 sep 2026
El regreso de Chile a la CAF y la línea de US$6.000 millones — Arias sostiene su crítica original al reingreso —que costó US$1.200-1.500 millones vía Corfo durante el gobierno de Boric y que él calificó de inútil y clientelar— pero reconoce que la línea de crédito de US$6.000 millones en cuatro años anunciada con el presidente Kast no es mala dada la necesidad actual. La CAF es un banco de 21 accionistas con cartera activa de unos US$30.000 millones y clasificación AA, del que Chile fue miembro fundador en 1970, salió en 1978 por el choque con la transformación económica, volvió como asociado en 1992 y pleno en octubre de 2022; ha financiado los trenes de EFE a Batuco y Melipilla y el puerto exterior de San Antonio.
«en ese minuto cuando se hizo eso yo fui muy crítico de eso … esto no sirve para nada» — Pepe Arias
16 sep 2026
La línea de crédito como palanca de infraestructura concesionada — Frente a una crisis de empleo que exige inversión rápida, el mejor uso de la línea es licitar infraestructura concesionada y conectar al privado con el financiamiento del banco, con el Estado detrás; pero el cuello de botella no es el dinero sino la cartera de proyectos: anunciar los US$6.000 millones y saber en qué ocuparlos son cosas muy distintas.
«quién quiere hacerla concesionada y yo lo conecto con el señor que le va a prestar las luquitas» — Pepe Arias
14 sep 2026
Precisamente porque lo externo no se controla, hay que hacer más por dentro — La segunda división es entre las cosas que se hacen y las que no. La ley de reconstrucción fue lo correcto y una tremenda señal de manejo político, pero un gobierno puede mascar chicle y caminar al mismo tiempo: dada la situación externa hay que esperar que haga más cosas. No podemos quedarnos esperando a que baje el petróleo y suba el cobre; si hacen falta 80 reformas, hay que hacer 85. La propuesta concreta es un plan de inversión y concesiones, que no exige que el Estado ponga un peso.
«uno puede mascar chicle y caminar al mismo tiempo, uno debería esperar de un gobierno que haga más cosas» — Pepe Arias
9 sep 2026
Concesiones de obras públicas como el instrumento que sí tiene un Estado sin plata — El Estado es del orden de un cuarto de la economía y no tiene la capacidad de generar crecimiento por sí mismo, menos ahora que no tiene recursos ni quiere endeudarse. Pero sí puede activar la economía sin poner el dinero: un plan de concesiones de obras públicas gigantesco le permite poner las reglas mientras otro pone la deuda o el capital. El principio general es que el Estado crea las condiciones y el capital llega, porque el capital es extremadamente averso a la pérdida: no hay nada más cobarde que un millón de dólares, quien lo tiene hará todo por guardarlo, invertirlo donde le den mejor y donde no se lo puedan quitar.
«Yo no estoy poniendo las lucas, pero estoy poniendo las reglas, pues compadre.» — Pepe Arias
21 ago 2026
Exploración minera deprimida y asociación con capitales privados — La exploración minera en Chile está bastante disminuida y ese es un factor de fondo: sin nuevos yacimientos, y con la ley del mineral bajando en los existentes, producir es cada vez más caro. Faltan políticas más agresivas o innovadoras para que capitales privados asuman el riesgo exploratorio, eventualmente en asociación activa con Codelco, extrapolando el modelo del acuerdo en torno a Andina a nuevos yacimientos.
«no hay nuevos yacimientos, y los yacimientos todos sabemos que tienen una vida útil» — Agustín Romero
17 ago 2026
La minería argentina como oportunidad logística para los puertos chilenos — El día que Argentina produzca cobre descubrirá que sacarlo por Buenos Aires es carísimo y que la salida natural son los puertos chilenos; ahí recién se hablará en serio del túnel de baja altura que impulsó Eduardo Rodríguez Guarachi. Mientras Argentina no sea potencia minera, ese proyecto no se justifica, porque por turismo no da. Ya existe un proyecto de US$6.600 millones que usaría un puerto y hasta una desaladora chilena para llevar agua a la cordillera, señal de la rentabilidad involucrada.
«mientras Argentina no se transforme en una potencia minera, no hay ni una posibilidad» — Manuel Bengolea
14 ago 2026
Las carreteras hídricas y la declaración de interés público que nunca llega — Los tres proyectos de carretera hídrica presentados en el país —el más conocido el que lideraba Juan Sutil— nunca obtuvieron la declaración de interés público, que es el primer paso del trámite, y ningún gobierno la otorgó pese a que el gremio la pide cada cuatro años. A eso se suma que una carretera hídrica cruza varias regiones y multiplica los permisos. La consecuencia es que una alternativa completa queda fuera de la mesa sin que nadie la haya rechazado explícitamente.
«Ninguno de los gobiernos en los cuales se presentó la declaró por interés público» — Iván Marambio
11 ago 2026
Un plan de inversiones de US$34.000 millones que no es financiable — Según la entrevista de Bernardo Fontaine en Diario Financiero, el plan de inversiones supera los US$34.000 millones y no es financiable, por lo que se están reevaluando 170 proyectos de inversión, exploración y extracción, con un impulso anunciado a las asociaciones con privados. La razón declarada es que las expansiones anteriores fueron gigantescas y sus resultados, desilusionantes.
«plata que se gastó, se invirtió y no rentó lo que se esperaba que rentara» — Juan José Lavín
31 jul 2026
Alianzas con privados sí, control de la gestión no — El camino de las asociaciones operativas es el que Codelco debe seguir porque ha funcionado de forma silenciosa, sin escándalo ni riesgo reputacional o político — la propia CPC rechaza privatizar y apuesta por alianzas, calificando el debate de artificial. Traspasar el control de la gestión a privados es inviable por el costo político y la movilización social que gatillaría, aunque prometiera más eficiencia.
«no me imagino … los privados tomando el control de la gestión de Codelco y haciéndola eficiente» — Juan José Lavín
31 jul 2026
Las diez asociaciones vigentes de Codelco con privados — El debate sobre abrir Codelco a privados es falso porque la empresa ya opera asociada con privados desde 1978 en al menos diez proyectos, firmados por gobiernos de todos los signos políticos (Pinochet, Frei, Lagos, Piñera y Boric). Lo que decide una asociación no es la ideología sino la evaluación de proyectos: quién aporta financiamiento, conocimiento y capacidad operativa, y quién puede hacerlo mejor. Codelco se asocia justamente donde no puede sola.
«si me tengo que asociar con un gallo que lo hace mejor que yo, qué bueno» — Pepe Arias
30 jul 2026
Codelco ya opera hace décadas asociado con capitales privados — El escándalo actual por 'privatizar' Codelco es ideológico y desinformado: existe una decena de asociaciones vigentes con Freeport, Teck, Sumitomo, Anglo American, Mitsubishi, Río Tinto, PanAust, Kinross, SQM y Glencore, por unos US$15.000 millones, firmadas desde 1978 hasta febrero de 2026 por gobiernos de todos los signos y por los directorios de turno.
«Codelco hace mucho rato que está metido con capitales privados» — Pepe Arias